与时俱进优化城市发展方针

20世纪80年代以来我国实施了“严格控制大城市、合理发展中等城市和小城市、积极发展小城镇”的城市发展方针，这一方针发挥了重要的宏观指导作用，但在新形势下需要与时俱进地予以优化。

城市发展方针是指导城市持续健康发展、把握城市发展大局与方向的总体纲领。处在不同发展阶段的城市需要与之相适应的城市发展方针来指导。

20世纪80年代以来我国实施了“严格控制大城市、合理发展中等城市和小城市、积极发展小城镇”的城市发展方针，经过30余年的实施，对加快我国城镇化健康发展、形成城镇化发展总格局及城市建设均发挥了重要的宏观指导作用，但这一发展方针在新形势下需要与时俱进地予以优化，需要提出一个符合城镇化发展客观现实和未来发展目标的指导方针，以此指导形成城镇化发展的新格局，确保未来中国走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化发展道路。

大中城市贡献率上升与城市群发展实际

第六次全国人口普查(2010年)数据表明，目前我国市区常住人口超过50万的大城市已由1990年的59个增加到2010年的242个，20年净增加了183个，占城市总数的比重由12.63%提升到36.83%。在大城市中，市区常住人口超过1000万人的超巨型城市从无到有，增加了6个，它们分别是上海、北京、重庆、天津、广州和深圳，500万--1000万人的超大城市由1990年的2个增加到2010年的10个，200万--500万人的特大城市由7个增加到37个，100万--200万人的大城市由22个增加到83个，50万--100万人的大城市由28个增加到106个。

从不同规模城市对国家城镇化的贡献分析，50万人口以上的大城市对国家城镇化的贡献由1990年的27.01%提高到2011年的46.09%，20万--50万人口的中等城市对国家城镇化的贡献由1990年的12.07%提高到2011年的13.85%，而小城市对国家城镇化的贡献则由1990年的10.72%降低到2011年的3.63%，小城镇对国家城镇化的贡献由1990年的50.2%降低到2011年的36.44%。

可见，过去20多年我国大中城市对国家城镇化的贡献由1990年的39.08%提升到2011年的59.94%，而小城市和小城镇对国家城镇化的贡献却在下降，由1990年的60.92%猛降到2011年的40.07%。这种贡献与我国现行城镇化发展方针也不相符，从而导致了一系列城市病问题的出现。

现行城市发展方针缺少对城镇化重点地区“城市群”的基本表述。现行城市发展方针的提出时间是在20世纪80年代前后，当时中国城市群尚未发育起来，经过近30年的发展，中国城市群作为全国重点开发区和优化开发区，不但发育成为主宰国家经济发展的战略重点地区，而且2005--2015年连续10年的“十一五”规划、“十二五”规划两个国家五年规划中都将城市群作为加快推进国家城镇化的主体空间形态。可以肯定地说，中国的城市群不仅主宰着今天和今后国家城镇化发展的总体格局，而且影响着世界城市群的格局重组和世界城市化的未来，而现行的城市发展方针受中国城镇化发展阶段和历史所限并未将城市群纳入到城镇化发展的大方针中去。

城市规模划分标准与行政区划的协调

现行城市发展方针对大、中、小城市的划分标准需结合实际调整。1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》第4条规定，大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市，市区和近郊区非农业人口在20万--50万之间的为中等城市，低于20万的为小城市。由于该法已于2008年1月1日废止，而于2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》并没有设定城市规模的条文，只是在第4条提出“县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准”。

由于没有明确的法规约束，导致我国不同规模的城市出现了无限制的随意扩大的趋向。尤其是对市区常住人口超过100万人、500万人、1000万人的超大与特大城市，仍然按照50万人的大城市配建基础设施和公共服务设施的做法显然不合理，这是导致大城市和特大城市出现一系列城市病高发的主要原因之一。

现行城市发展方针指导下的城市体系规模结构与行政区划如何协调也是不容回避的问题。城市规模直接影响着城市基础设施和公共服务设施配置标准与规模，合理的城市规模是城市建设和保障城市运行效率提高的重要前提。近30多年来，我国各类城市总数由1980年的223个增加到2011年的656个，其中直辖市由3个增加到4个，地级市由107个增加到283个，县级市由113个增加到369个。

从数量对比关系分析，2011年全国副省级以上城市:地级市:县级市的比例为2.89%:40.79%:56.25%，而同年全国大城市:中等城市:小城市为35.01%：40.33%:24.66%，二者存在着明显的不协调和不匹配关系。由于受行政区划调整限制，我国目前存在着东中部地区一些镇的常住人口规模超过了20万--50万人，但仍为镇的建制，仍然按照镇规划标准设置基础设施和公共服务设施，这种情况导致了已达到建市标准的镇超负荷承载着大城市的所有功能。