透视三中全会财税政策改革：谁的日子会难过？（3）

 清理财政“挂钩支出” 或改变各部门“话事权”

楼继伟还特别强调，《决定》中的“要清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，是“解决当前预算管理中突出问题的重大举措”。

他解释，目前教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育7类挂钩支出，占到了全国财政支出的近五成，它们不可避免地造成财政支出结构固化，加大了政府统筹安排财力的难度。

简单说来，“挂钩”指的就是硬性规定比例。例如教育部门，多年来一直为提高全国公共财政性教育支出占GDP中的比重努力。1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出，要“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”，这个目标花了近20年时间，汇聚几届努力，最终到2012年底才完成。自1993年以来，大的教育发展纲要性文件里都提及这一挂钩比例，而其他领域的情形也类似，这意味着与财政支出挂钩在事业产业发展当中的重要地位。

而这些钱用于何处呢？2012年的全国公共财政教育经费支出共21165亿元，其中3781.52亿元来自中央财政。在当年预算执行报告里，财政部提及了缓解“入园难”、加强农村中小学校舍维修改造、对农村义务教育学生实施营养改善计划等。

这些事项有的归属教育，有的处于教育和“三农”的重叠地带，二者均是财政支出重点挂钩对象。通常在中央确定相关领域的政策安排后，财政部就须针对性地安排支出，并要求地方财政进行配套。一位财政部专家曾经在一次会议上倒苦水：“国库的钱怎么花，财政部其实没多大决定权。”

“应该首先承认，在历史上一段时期，为了确保在上述几个方面的支出能够实现相关目标，这样的方式还是必要的。但这种挂钩事项，一定程度上把财政的职能肢解了。”苏明向记者表示，“从财政综合部门来讲，这就缺乏一种综合协调分派的职能。在新形势下，财税部门首先要统筹财力，综合考虑财政资金要应用于哪些方面，上述几个方面也应该去更好地保障，但挂钩这种方式，在未来国家治理现代化的情况下可能不太合适。”

楼继伟也强调，清理规范挂钩并不意味着财政要削减这些重点支出，只是不再采取挂钩方式。很多重点支出都是民生领域的，各级财政部门要继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保这些领域事业发展的正常投入。

从另一个角度看，挂钩支出意味着将财政部门对资金安排的决定权部分分流到了其他部门，使它们变成“小财政部”，客观上加大了治理“跑部钱进”问题的难度。这意味着，此次清理挂钩事项，将会改变各部门的“话事权”，增加财政部门在资金运用上的统筹决定权。