欧盟的全球政治角色：目标与限制（2）

四　欧盟的影响力及其局限性

如果将自己的权力定义在“规范性力量”，那么，欧盟一定视自己为一个“榜样”。在2003年与2008年《欧洲战略安全》文件以及相关发言中，欧盟将自己定位为“互惠的倡导者”、“良治的推动者”、“人权与民主的推动者”、“可持续发展的推动者”、“价值观的倡导者”。在外交政策角色上，把自己定位为“集体安全的推动者与参与者”、“单边行动的反对者”、“建制与制度的参与者”、“多边合作推动者”。然而，欧盟是否有能力实现这些自我定位和期许？

欧盟在展现其力量时，必须面对几个问题：第一，对象是谁？是想要加入欧盟的周边国家，还是睦邻国家？是在历史上具有殖民关系的亚洲、非洲和加勒比海区域国家？是东亚国家？抑或美国？面对不同国家，欧盟展现其影响力的方式不同，其结果也不同；第二，欧盟的结构是否有助于其推展影响力？笔者认为，欧盟的能力以及依照不同对象施加影响所受到的局限，主要表现在以下几个方面：

对于周边国家，欧盟利用自身制度与经济成果对其施加影响。因此，“欧洲化”(Europeanisation)不但是一个在地理上由欧盟向外伸展和推广的概念，而且在制度上，体现了将欧盟精神和规范渗入周边国家的效果。这一点具体体现在对于想加入欧盟的国家，必须符合入盟所要求的“哥本哈根原则”⑨，通过这种制度接纳的模式，欧盟对于冷战后中东欧国家的政治与经济转型也发挥了相当大的影响。同时，新睦邻政策背景下的交往协议，或与亚非加地区的发展中国家达成的《科托努条约》(the Cotonou Treaty)，也均向欧盟周边国家展示了重要的吸引力。不过这种“拉动效应”已在锐减，这是因为对于亚非加地区的发展中国家而言，与欧盟的交往条款中的金融和贸易利益已远非慷慨，而是涉及更多的政治条件，特别是针对当地的政治、经济与社会环境提出诸多要求，以达成欧盟所期望的制度转化的效果。此外，在土耳其加入欧盟的问题上，欧盟内部缺乏共识，长久以来使得土耳其对入盟也产生了怀疑。这均显示，欧盟将经济与政治挂钩的政策，具有其局限性。如果跨越了地理邻近线与文明线，一个缺乏强大经济吸引力的政治政策，能否产生效果？

欧盟通常可以通过激励与强制等外交途径，包括劝告、利益的收回以及温和的经济或政治制裁，促使其他行为体让步。根据《里斯本条约》的修订，这些属于“限制性措施”(restrictive measures)的行为通常是以共同的“立场”(positions)和行动(actions)为基础，由欧盟理事会以一致通过表决或特定多数表决通过，因而具有法律约束力。

这些“制裁性措施”包括外交制裁(如外交人员的撤回或对话层次的降级)、到欧洲旅游签证的限制、欧洲银行账户的冻结、金融转移限制、武器禁运、限制石油供应、空中禁航等管制措施。面对这些需要“改进”的对象，当欧盟本身的政治经济实力远远大于对方时，欧盟可以从容运用其政治经济市场力量，促使对方在利益的衡量下，考虑改变立场。然而，当这些需要“改进”的对象并未屈服时，欧盟是否有能力通过更强硬或更有效的手段达成目标呢？

虽然欧盟已经制定了“共同安全与防务政策”(Common Security and Defense Policy)⑩，涉及共同军事与非军事武装能力的建设，旨在通过“强制性措施”实现冲突预防和危机管理。但是不论是“限制性措施”或是“强制性措施”，必然会涉及是否会损害欧洲的商业利益，或者引起人道主义者对无辜者的关切。再加上各成员国对于制裁的效力和愿望的期待不同，因此在执行共同的对外立场或行动上，特别是在实施“强制性措施”上，欧盟基本上都是以遵守联合国的决议为基础。即便如此，在介入重大的区域危机时，欧盟成员国也往往难以形成共识。

以2011年的利比亚危机为例，尽管英法两国表现出强烈的干涉意图，但是由于德国的反对，以及缺乏联合国安理会的直接授权，欧盟并未采取武力干涉的行动，而是先由英法两国联合其他国家自组多国部队，尔后由北约接手。利比亚事件一方面表明北约显然更能胜任危机处理的角色；另一方面也显示在处理传统安全议题时，欧盟的决策与执行力仍多有局限。

换言之，作为国际行为体的欧盟，其力量大多体现在经济与规范性的权力方面。尽管欧盟也企图通过发展共同安全与防务政策，来弥补其经济强权与“政治侏儒”的不平衡角色，但是在实践上仍难以克服能力与期望的差距(capability－expectation gap)。如果说，欧盟算是一个“强权”，那么面对美国这个“超强”，欧盟就显得弱小了。此外，快速变动的国际局势与权力消长，也是欧盟力不从心的原因。

从近年来一些国际大事中，不难看出欧盟在国际事务中的影响被弱化的迹象。一是2009年的G20匹兹堡峰会上，各方围绕国际金融体系改革展开激烈博弈，美国在幕后向欧洲施压，要求欧洲将其在国际货币基金组织的投票权份额减少5%，让与其他新兴大国。理由是欧盟与美国经济总量相当，但欧盟整体在该组织中所拥有的投票权比例超过30%，远高于美国；二是哥本哈根气候变化大会上，欧盟原本希望达成具有法律效力的国际协议，最后却是美国与新兴大国达成一致，欧盟没有如愿以偿，在此次会议谈判中可说是被“边缘化”；三是在国际金融危机事件中，欧洲人只能抱怨自己在为贪婪的“华尔街”埋单。

有关欧盟规范性权力影响局限性的另一个代表性例子是人权问题。根据欧洲对外关系委员会(European Council on Foreign Relations)于2009年和2011年公布的《联合国中的欧盟与人权》(The EU and Human Rights at the UN)报告显示，在20世纪90年代末尚有75%的国家支持欧洲的人权提案，但是在2011年时联合国大会的决议与欧盟立场相吻合的比例只剩44%，远低于中国与俄罗斯；此外，2009年的报告也指出，在联合国192个成员国中，有117个国家经常对欧盟的提案投反对票。(11)

不过，欧盟已在2011年5月取得联合国大会中的超级观察员(super observer)地位，加上近五年的联合国人权委员会的投票中，支持欧盟人权立场的比例有所增加，而且，随着联合国大会中权力多极化的特征日益明显，欧盟在人权问题上的影响有所增强。

在对外援助方面，虽然欧洲派驻阿富汗的军队人数超过了美国，还付出了五百多名欧洲军人阵亡的代价，欧盟向当地提供的经济援助也与美国不相上下，但欧盟对阿富汗总体战略的影响力却非常有限。

在以色列－巴勒斯坦冲突问题上同样如此，欧洲投入经费不少，但是效果微乎其微，美国仍然是最重要的影响者。这结果也与欧盟成员国立场存在分歧有关，例如，法国的立场近年来逐渐向巴勒斯坦倾斜，而德国与荷兰则主张应在不影响巴勒斯坦基本权利的前提下，坚定对以色列的支持。这种分歧也表现在联合国对以巴问题的投票上，导致欧盟难以对此施加影响力。(12)这些事件表明，欧盟在政治、金融、经济、气候等领域的全球角色似乎并没有因为欧盟的扩大或深化而增加，反而有逐渐萎缩的迹象。

五　欧盟全球角色的局限性

欧盟扮演全球角色的局限性主要表现为以下四个方面：

第一，虽然欧盟已经成为一个超国家性质的独特政治体，但与威斯特伐利亚体制下的国家仍有距离，它的共同体机制虽然在凝聚力上已经远远超越了国际组织，但是整体意志的执行，还是没有办法与一般民族国家相比。

无论是成立之初的六国，还是当今的27国，自始至终都包含了大中小三类国家。成员国间具有一些相同的核心价值，但是基于地缘、历史、利益的不同，很难说所有国家都一条心。或者可以说，欧盟愈扩大，其对外力量愈受到限制。这其实正是当时英国支持欧洲共同体扩大政策的基本原因。

由于欧盟的最严重缺陷在于经常无法采取连贯一致且有效的行动，来寻求共同的政策，即使在《里斯本条约》后做了一些制度上的调整，例如扩大外交事务与安全政策高级代表的职权，成立对外行动署(European External Action Service)，以及加强外交理事会的独立地位，但是对于利益的认识，各成员国均受到历史、地缘及国内因素的影响，注定欧盟无法在相关事务上完全形成共同意志，因而难以形成一致的目标与行动。

第二，成为一个文明世界的“榜样”并不容易，它不仅应该适时适地释放出资源，自己也要具备维持文明秩序与价值的能力。在实践规范性力量时，其本身有无达到自己要求的标准，值得商榷。“双重标准”与“未能实现承诺”(例如欧盟能否按照《京都议定书》实现二氧化碳排放减量的目标)也有可能严重地影响欧洲的影响力。希腊民众在债务问题上的非理性自私反应，也使得欧洲民主机制受到挑战。这些事件进而削弱了欧盟“规范性权力”的来源，如信任、正当性与对欧盟的仰慕感。

再者，在利比亚事件中，虽然同样打着“维护人权”的旗帜，但是英法以强硬的军事手段介入，德国却认为应通过谈判、说服以及其他“限制性措施”来迫使卡扎菲政权让步，甚至在联合国安理会1973号决议上弃权，不支持美英法针对利比亚设置禁飞区的提案。利比亚事件一方面显示欧盟成员国对于重大国际议题仍然缺乏共识，另一方面也引起是否应该通过“以暴制暴”的手段来维护人权的疑虑。

第三，作为一个“规范性权力”的欧盟，即使已经是一个强权，但有些观点认为它是西方资本主义“帝国”架构下的一环。尽管欧盟试图在巩固与美国关系纽带的前提下，也发展与扩大其对外关系的独立性，但是当与美国这个“帝国”的首脑在价值、目标、方法上发生冲突时，欧盟几乎无法应对。特别是在处理伊拉克的问题和气候变化的立场上，欧盟不但无法影响美国的决策，反而诱发欧盟内部对这些议题的分歧。欧盟虽然与其他国家签订了“战略伙伴关系”，但是这些伙伴有其自身的利益考量，欧盟也很难找到具有相同意愿且有能力的合作者。

通过利益结合的伙伴关系本身结构就不稳定，一旦对利益的认知发生变化，结盟关系就可能改变。再加上欧盟发展的战略伙伴关系往往涉及对其价值的输出，在与欧盟实力差距较大的国家交往时，这种通过政治支持又提供经济利诱的策略也许有效，但是在面对与欧盟实力不相上下的国家，例如中国与俄罗斯时，这种将人权、民主或其他西方价值挂钩的外交政策往往不受欢迎。这使得欧盟在国际事务中，离开美国就变得孤掌难鸣，其国际政治影响力自然下降。

第四，当欧盟没有强大到足以改变国际秩序与价值时，它必须面对权力不断消长，以及与它价值选择不同的其他行为体。一个缺少足够“硬实力”的共同体，其“规范性权力”的“软实力”终究还是难以在非欧盟邻国区域发挥其希望的功能。当国际政治与经济重又回到以民族国家为核心的威斯特伐利亚世界秩序时，当其他政治体愿意暂时离开多边国际机制而去选择双边关系时，欧盟却无法跟随，因为欧盟毕竟不是一个威斯特伐利亚体系下的权力主体。

甚至，当欧盟自己的主要成员国在处理安全议题时，有时也绕开欧盟现有的机制，去寻求欧盟之外的解决之道，这不仅显示欧盟内部的向心力不足，对其多年来在制度发展上的努力更是一种讽刺。以英国为例，现今的卡梅伦政府不仅缺乏深化共同安全与防务政策的意愿，甚至拒绝支持德国、法国与波兰关于在布鲁塞尔设立欧盟常设军事总部的提案，却在2010年底同意单独与法国加强双边防务合作，显示英国不是缺乏对安全合作的兴趣，而是缺乏在欧盟内部进行合作的意愿。

然而，不再信仰多边机制，等于也否定了欧盟自己存在的合理基础。此外，欧洲主权债务问题也引发了欧元区统一的适当性问题，因为欧元区的经济繁荣与市场秩序不但是欧盟发挥影响力的重要凭借，也是欧盟深化一体化的关键基础，当欧盟更深层的统一正当性开始被质疑时，欧盟国际角色的重要性就会下降。

六　反省与努力

(新)现实主义、新自由制度主义与社会建构主义都尝试在解释与预测国际关系的运作规则，也分别对其如何发挥影响力进行了分析。对(新)现实主义而言，权力与利益是其中的核心，欧盟在扮演全球角色时，欧盟的权力不等于成员国力量之和，利益也难于成为集体共识，这显示了欧盟的局限性。

对新自由制度主义而言，自由交流与建立制度是其核心，欧盟用共同体的制度方式，消除了内部因为自由贸易可能产生的收益不均，并通过一体化化解了内部治理的可能分歧，但是在国际上欧盟还是扮演经贸强势的一方，在全球自由贸易市场中，无法摆脱“相对收益”为先的思维，这也注定了在全球经贸互动中，欧盟决策仍有高度的现实主义内涵，也让欧盟与其他行为体之间的互动再度掉入现实主义的权力与利益的竞争。

对社会建构主义来说，要创造一个康德式的和平体系，首先需要一个康德式的文化认同，欧盟尝试在这一方面做出努力，但是“文化霸权”往往需要有经济与军事力量的支撑，自己也必须是一个让人足以信服与尊敬的榜样，如果无法达到这两个要求，“规范性的力量”就会变得脆弱。

迄今为止，欧盟对这个世界的威胁认知与自我的角色定位是正确的。如果它要在全球政治中扮演更积极的角色，例如实现有效的多边主义或建立多极国际秩序，必须认清其优势与局限。若在内部无法团结协作，甚至价值混淆，在外部无法摆脱美国的压力或吸引他人仰慕，则其在全球政治中的角色是有限的。

欧洲联合是20世纪最伟大的政治发明，因为它代表一种跨越威斯特伐利亚体系的运作规则。不过，如果我们回顾它当时成立的两大目标，即和平与欧洲的整体经济发展时，可以发现，随着冷战的结束以及中东欧国家的相继加入，欧洲联合精英的最初梦想基本上已经实现。

若要进一步在全世界发挥影响力，其实已经超越当时设计者最初的动机。由于欧盟一开始并非是为了成为一个全球政治角色而设计，如果欧盟想要扮演全球政治的主导者，它在进行深化与扩大时所采取的策略与目标必须再做更符合现实的调整。不过，在可预见的未来，这仍然是很遥远的一种可能。