以三中全会决定为指导 全面提升环保法修订水平

1978年12月18日至22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议在北京举行，全会作出了实行改革开放的新决策，并提出宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。在十一届三中全会精神指引下，中国在加强改革开放和经济建设的同时，开始加强配套的环境保护法制建设。1979年9月13日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过了环境保护的基干法--《环境保护法（试行）》，拉开了中国环境法治的新序幕。该法设计的一些制度和措施，为现行的《环境保护法》继承和发展，至今仍然适用。

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议在北京举行，全会高度评价党的十一届三中全会召开35年来改革开放的成功实践和伟大成就，研究了全面深化改革若干重大问题，提出必须在新的历史起点上全面深化改革。为此，全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称"决定"）。"决定"作为指导新时期政治、经济、社会、文化和生态文明建设改革发展的纲领性文件，应当在各方面、各领域和各层次得到贯彻落实。在社会主义中国，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律。中央全会通过的决定是党施行科学化、民主化领导的重要准则，因此，应当得到后续立法工作的响应和遵守。从另外一个角度看，党的决定只有得到立法的认可，才在全社会有可实施力。目前，《环境保护法》的修订已经进入四审预备阶段，纵观《环境保护法》修订三审稿，很多各方关注的问题，如公益诉讼的设置、排污许可的规定、权力机关的监督、生态补偿机制的来建立、强制措施的采取、环境保护考核等问题已得解决，其进步之处受到各方首肯。特别值得指出的是，"决定"提出的生态文明建设思路、方法和一些措施，早已被《环境保护法》修订三审稿考虑，因此，其立法的品格、品味和品行是毋庸置疑的。但是，"决定"从经济社会统筹改革的角度提出了一些重大的改革措施，如产权改革措施、资本投资运行、税费和价格改革等，与环境保护有关，《环境保护法》三审前难以考虑或者充分考虑。因此，为使《环境保护法》下一步的修订更加切合改革发展的需要，并为环境保护领域的深化改革开放奠定法制基础，应当结合"决定"的要求，对《环境保护法》修订三审稿的条文作进一步的修改。

在修订思路方面，应以"决定"精神为指导，确定修订深度、立法本位、立法技术和立法策略。"决定"提出必须在新的历史起点上全面深化改革。基于此，《中国共产党第十八届三中全会全体会议公报》指出，要"进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端",因此，在修订深度方面，《环境保护法》下一步的修订工作不应是现行原则、制度、体制和机制的完善性修补，而应立足于经济社会发展和环境保护的实际，开始进行大胆、稳妥的创新性改革，破除不利于环境保护的体制和机制，建立有利于环境保护市场化的制度和机制，创立发挥社会力量作用的措施和方法。"决定"提出，必须以"推动发展成果更多更公平惠及全体人民"，保护和改善民生，因此，在立法本位方面，下一步的修订应当弱化传统的义务本位观念，适当增加社会、公民和市场主体的环境权利和与环境有关的其他权益规定。"决定"指出，必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明；坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；使市场在资源配置中起决定性作用的基础；推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。可见，要解决环境问题，建设人与自然和谐发展现代化建设新格局，不能就环境保护而论环境保护，而是注重环境保护措施与其他措施的系统性、整体性和协同性，注重几个文明建设的相关性。因此，在立法技术方面，《环境保护法》下一步的修订工作应当特别注重宏观调控、社会、市场、文化、民主措施的运用。"决定"要求正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力，因此，在立法策略方面，《环境保护法》下一步的修订工作应当巩固和推广一些试点探索成功的体制和机制，设计一些具有突破意义的制度和机制，破解一些社会期望解决的重点和难点环境问题。

在基本概念方面，应当注重用科学的概念界定法律适用对象范围的问题。"决定"指出应按照生态环境的系统性采取保护措施，如"必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义……生态文明"，"建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制"。这就要求环境立法的措施规定应考虑生态环境的整体性、各生态因素的相关性和生态运行的动态性。但是《环境保护法》修订三审稿仍然沿用现行《环境保护法》关于环境的定义，即"本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。""总体"和"包括"的措辞没有体现生态因素的相关性、生态系统的动态性等特征。另外，城市和乡村有自己的环境，而把它们纳入环境的范畴，不符合逻辑。建议在开展《环境保护法》的下一步修订工作时，予以纠正。

在基本政策方面，《环境保护法》不应当是一个环境保护的技术性法律，作为基干法，它应体现与社会运行规律一致的社会措施的统筹性、政策性和协调性，为此《环境保护法》修订稿应当拿出一定的篇幅阐述环境保护特别是环境保护改革的经济、社会、科技政策。"决定"在阐述改革的重要意义和指导思想时指出，"坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断"；在阐述全面深化改革的总目标时，"决定"要求必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。由于环境保护问题是发展过程之中产生的，因此，"决定"坚持的基本判断应当得到《环境保护法》下一步修订工作的呼应。为此，在《环境保护法》下一步的修订工作时，应当在基本政策（《环境保护法》修订三审稿第四条）部分明确规定环境问题的解决思路和方法，即"国家坚持把环境保护纳入发展的总进程予以统筹考虑的战略，坚持用发展来解决环境保护问题的思路"。

在基本权利方面，公民的环境权已经成为各文明国家环境立法的通例。无论是"决定"还是《环境保护法》修订一审、二审、三审稿，都明确提出要建设生态文明。作为一个推进政治、经济、、社会、文化和生态文明建设的国家，在环境基干法的制定方面，不明确宣告或者认可公民的环境权，是不利于公民在生态文明建设方面的主动性和参与积极性的。缺乏公民主动的参与和支持，任何建设都是一句空话。"决定"提出，让发展成果更多更公平惠及全体人民。为此，在《环境保护法》下一步的修订工作时，应宣告公民有享受适宜环境的权利，指出公民不仅有权享受改革开放带来的经济和社会发展成果，还有权享受与经济和社会发展水平相匹配的生态文明成果，如清洁的水和空气等。只有这样，才能使发展更有意义，更有价值，也更有前途。

在基本原则方面，环境保护除了坚持"保护优先、预防为主、综合治理"这一符合自然规律的法律原则外，还应当坚持符合社会管理规律的一些基本准则，如公众参与、污染者担责等。这些已被《环境保护法》修订三审稿采纳。在社会管理规则方面，环境保护工作开展得好不好，除了取决于建立自上而下地的科学管制制度和机制外，还要发挥各方平等的参与和合作作用。在市场经济、社会管理创新和促进和谐关系的国家，合作精神和合作原则应当得到最大程度地发扬。为此，"决定"指出"让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流"，"充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性"。在开展《环境保护法》下一步的修订工作时，应规定环境保护的各方合作或者协作原则，为环境保护的国际合作，为国内不同性质的法律主体之间和不同所有制的经济成分之间开展环境保护的合作，激发各方面环境保护事业的主动性和创造性，奠定基础。此外，"决定"采纳国际通行的准则，提出应坚持谁使用资源谁就付费、谁受益谁就补偿和谁污染环境谁破坏生态谁就付费原则，具有全面性。而《环境保护法》修订三审稿仅规定了"污染者担责"的原则，忽视了其他责任原则，给人一种《环境保护法》的立法规制重点仍然在污染控制领域而忽视生态和资源保护的片面印象。在开展《环境保护法》下一步的修订工作时，应当解决这个问题。