以三中全会决定为指导 全面提升环保法修订水平（2）

在监管体制方面，"决定"指出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，改革生态环境保护管理体制，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。生态文明的建设，在社会主义中国，关键在党和政府。全国多发雾霾的事实提醒我们，党和政府的管理体制和机制目前急需健全。在体制方面，按照法律规定，地方政府对本行政区域的环境质量负责。一旦出了环境污染事件或者事故，受到处罚的往往是政府系统的监管人员，而地方党委领导往往不涉及具体事情的监管，因此难以受到责任追究，即使因为重特大事故受到牵累，也只是作出深刻检查，难以涉及警告、记过、记大过等行政处罚，更不会被追究刑事责任。纵观以前处理的很多环境污染事故，很少能够处理到省市县委书记的。无责任追究机制就不会引起党委对环境保护工作的重视，而环境保护工作是功在当代、利在千秋的大事，因此必须借鉴安全生产的经验，将各级地方党委纳入环境保护的责任体系。同时，也应当建立各方各司其责、齐抓共管的大环境保护体系，将环境保护纳入国民经济和社会发展的主战场予以通盘考虑，避免环境保护仅是环境保护部门事情的现象。为此，"决定"提出，"完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩……等指标的权重"，"对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核"。在开展《环境保护法》下一步的修订工作时，可以按照"决定"提出的"以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱"，在环境保护监管体制部分（《环境保护法》修订三审稿第10条）明确规定，"环境保护工作实行党政同责、一岗双责、齐抓共管，坚持管行业必须管环保，管业务必须管环保，管生产经营必须管环保，建立党政齐抓共管、部门依法监管、企业全面负责、群众积极参与，社会广泛支持的环境保护工作体系。"如有可能，将第六条的规定"地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责"，改为"地方各级党委和人民政府应当对本行政区域的环境质量负责"，把地方党委也纳入环境保护的责任体系。另外，还应当按照"决定"的要求，明确规定对领导干部实行自然资源资产离任审计，施行生态环境损害责任终身追究制。只有建立全面的责任体系，才能破解环境保护工作看起来重要，干起来不要、忙起来不要的尴尬难题。

在保护制度方面，"决定"指出，建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。在具体制度的构建方面，"决定"提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，探索编制自然资源资产负债表制度，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化制度。对于这些内容，《环境保护法》修订三审稿具有如下欠缺：一是环境产权，尤其是环境容量权（如节能量、碳排放权、排污权、水权）的占有、使用、收益和处分权能规定缺乏，不利于社会资本在环境保护领域的投资运营；二是缺乏能源、水、土地节约集约使用制度，该法作为基干法对环境与资源保护领域所有活动的指导作用没有得到凸显。三是生态功能区制度缺乏，自然资源以及生态功能的用途管制制度没有得到确立，不利于各地严格按照主体功能区定位推动地方经济和社会发展。四是鼓励环境保护市场化的社会化投资、社会化资本运营和第三方治理的制度欠缺，不利于弥补政府环境保护精力和财力有限的缺憾。五是仍然采用"按照国家有关规定缴纳排污费"的措辞而非"按照有关规定缴纳排污税费"，与"决定"的"推动环境保护费改税"要求不一致。另外，环境税费制度设计不完善，高耗能、高污染产品及部分高档消费品目前没有明确被纳入征收范围，不利于倡导环境友好型和资源节约型的生活模式。

在保护机制方面，"决定"提出，完善主要由市场决定价格的机制，推进水、石油、天然气、电力等领域价格改革，放开竞争性环节价格；加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益；强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制；建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施；建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格；坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。可以说，"决定"对环境保护的价格、信用、市场准入、生态补偿、集约节约使用和预警机制作了具体的阐述。但是，《环境保护法》修订三审稿却仅简单规定"国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，支持……发展"，一语带过，难具有可操作性，需在下一步的修订工作中予以充实。。

在保障措施方面，关于投资的保障，"决定"指出，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向保护生态环境等关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。同时，"决定"也要求，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。从《环境保护法》修订三审稿的内容特别是第三章"保护和改善环境"第33条的规定来看，该要求尚没有得到体现。为此，应当修改第33条，规定"国家采取财政、税收、价格、政府采购、国有和社会资本投资运营等方面的政策和措施，支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展"，为环境保护的国有和社会资本投资运营提供政策支持。关于执法力量的保障方面，"决定"针对环境保护实行属地监管而属地环境保护监管力量在区县和乡镇街道严重不足的现状，在深化行政执法体制改革部分指出，要环境保护、海域海岛等重点领域基层执法力量。为此，应当修改《环境保护法》修订三审稿第二章"环境监督管理"的内容，设置专门条款，明确地方特别是基层环境执法能力的建设方向、要求和标准，改变"让马儿跑但马儿吃不饱无力跑"的现状。

在各方角色方面，促进国家、社会、市场主体和个人各方积极、和谐参与和监督是法治国家环境保护的一条重要经验。"决定"在"推进法治中国建设"部分指出，"坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设"，强调国家、政府和社会在法治面前的一体性；在加强社会主义民主政治制度建设部分指出，"更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性"，为社会和公民有序参与提供了政策渠道。纵观全文，"决定"多次提及社会参与、社会参与监督和社会监督，提出要坚持党的群众路线，建立社会参与机制。从目前的环境立法来看，体现社会与公民参与的法治社会的建设要求体现得非常不充分。为此，在开展《环境保护法》的下一步修订工作时，应当稳妥地设计一些社会参与机制，突出社会参与和监督的作用。在参与主体方面，从《环境保护法》修订三审稿的规定来看，第五章的标题为"环境信息公开和公众参与"，突出的是公众的参与。而社会和公众是有区别的，社会不仅包括具体的个人，包括个人组成的固定和不固定的群体，还包括企业、社会组织等新形势下的法律主体，范围要比"公众"要广。《环境保护法》修订三审稿的"公众参与"一词实际上限定了参与环境保护的主体范围，不科学。这也是"决定"通篇没有采纳"公众"字语而用"社会"一词的原因。由于"社会"也是一个法律术语，建议在开展《环境保护法》的下一步修订工作时，将第五章的标题改为"环境信息公开和社会参与"。在参与方式方面，"决定"要求"拓宽人民群众有序参与司法渠道"，社会参与特别是社会参与监督应当具有广泛性，并尽量突出公平性和可操作性，从《环境保护法》修订三审稿的具体规定来看，第53条在环境公益诉讼方面的社会参与司法监督规定有两个欠缺：一是可以向人民法院提起诉讼的提出主体仅为"依法在民政部登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织"，把一些地方组织排除在外了。而在全国性社会组织没有在地方设立分支机构的情况下，在地方民政部门依法登记的地方组织比全国性社会组织更能了解当地的环境污染和生态破坏情况，更有发言权，《环境保护法》修订三审稿把他们排除在外，实在不妥。二是何谓"信誉良好"，缺乏一个具体的标准，在实践中难以认定，建议具体化。

此外，"决定"虽然属于纲领性文件，但拿出相当的篇幅，从综合阐述和专门要求两个方面，对环境保护工作的创新发展、科学发展和民主发展，作出了详尽的规定，难能可贵。但是《环境保护法》修订三审稿总体仍然显得太原则，一些需要具体化的地方，如价格、税收机制方面，不具体，缺乏可操纵性，既不利于十八届三中全会公报提出的"坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策"的实现，也不利于简政放权，保护社会和公众的环境权益以及与环境保护有关的经济权益。

正如十一届三中全会的召开对《环境保护法(试行)》的出台有重要意义一样，十八届三中全会的召开对《环境保护法》的修订将具有划时代的指导作用。目前，改革进入攻坚期和深水区。"决定"是指导深化改革开放渡过攻坚期和深水区的纲领性文件，作为体现党和政府环境保护意志和方法的环境保护基干法律--《环境保护法》，其修订应以"决定"提出的深化改革和协同发展要求为主基调，既应有对以前长效规定的继承和发展，也应有一些适应形势、激发活力、鼓励创新、落实责任、协同努力的重大改革举措。因此，《环境保护法》的下一步修订工作任务会很艰巨，难度也会增大,但是值得期望。

作者：中国社会科学院法学研究所教授、北京市安全生产监督管理局副局长