中国新型城镇化理论与实践创新（2）

三、新型城镇化的国家顶层设计与创新

(一)创造“合规风险管理型”城镇化战略模式：建构城镇“场所精神”

要借鉴发达国家新型城镇化建设的经验，制订一批国家和省市多层面的有关城镇化的法律、导则、细则和管理条例。这些法规应该具有分类、分层和跨区域指导的功能，鼓励各地在遵循新型城镇化总体战略和法规的前提下，创造地方性、多类型的城镇化发展模式和特色。目前已经较为成功的形式有：以乡镇政府创造公共资源为主导的苏南城镇化模式；以“城镇产业簇群模式”为主导的广州城镇化模式；以宅基地置换农民集中居住为主体形式的天津模式；以大城市产业集聚分工带动地缘效应为主导的成都城镇化模式；以及新型房地产开发的城镇建设模式、土地股份化模式等。以往城镇化发展诸多问题的核心是分散、规模小、地域空间格局不合理，因此，国家顶层战略和各级城市政府的优先战略应该是城镇地域空间关系的合理性建设。在发展类型和动力上有城市群结构带动型、中心城市带动型、交通节点拉动型、市场带动型、工业主导型、外资推动型和现代农业发展型等(张鸿雁等，2012：186-192)。

“合规风险管理型城镇化”是针对中国城镇化的特殊国情提出的一种“约束性的城镇化战略理念”。要求任何城镇化的发展战略和规划，除了传统的空间布局和公共服务配套等内容外，要形成完整的综合规划模本和范式，必须具备如下“核心六要素”：合理的产业与就业系统规划、紧缩型土地优化利用系统规划、公共福祉和社会保障系统规划、历史记忆保护系统规划、生态循环发展系统规划和人的现代化行动纲领规划，由此构成中国特色的综合型城镇化规划。“核心六要素”中任何一个方面不“合规”就应该一票否决，否则，盲动的城镇化将遗患子孙。此外，新一轮城镇化切不能急于求成，不能搞运动，更不能“各镇为战”。就产业与就业规划而言，在遵循并根据县域、市域、省域逐级的产业规划体系的基础上，进行城镇区域网格联动设计，使每个城镇既具有差异化的产业和文化特点，又是大城市地域分工系统的一个“结点”。正如欧洲的一些小城镇，无不具独有的生态、独有的空间文化、独有的建筑意象与色彩……即使没有发达的工业，城镇本身的空间及文化特色也构成旅游产业资源和功能。另外，这里强调城镇历史记忆保护体系规划，是要创造独特的“场所精神”(genius loci)，“根据罗马人的信仰，每一种‘独立的’本体都有自己的灵魂(genius)”，“这种灵魂赋予人和场所生命”(诺伯舒兹，1995：18)。无论是产业的、空间的抑或是历史和民俗的特色，只要有了“场所生命”——独有的价值和特色，就会有如罗马一样成为千年不朽的城市。或许中国新一轮的城镇化，应该是中国式城市文艺复兴的开始(张鸿雁，2009)。

(二)创造“发展极城市—中心城市—小城镇”地域空间一体化网状结构：建构城镇地域产业价值链与地域产业分工体系

“如果认为今天的城市仅仅是包括它的建成区或是行政区的范围，那么我们就无法理解城市。当今人们并不是生活在城市里，而是生活在一个城市系统中”(Doxiadis & Papaioannou，1974：81)。很多人认为，中国的中小城镇不足以承担起现代化的功能，其实，其主要原因是大城市和中小城镇没有形成地域生产结构体系，多数中小城镇孤立存在并被排除在大城市发展系统之外。中国的区划制度等因素影响了城镇化的发展，因此中国的新型城镇化必须坚持“以大城市为主体的大中小城市(镇)并举的复合式发展模式”。如西方学者所言：“特大城市正在迅速变成普遍形式，而占支配地位的经济是大都市经济；在这种经济中，一切效益好的企业免不了都得与大城市保持密切联系”(芒福德，2005：538)。也就是说，所有的中小城镇只有与大城市保持联系并参与其社会分工，进而形成全新意义上的由大中小城市(镇)构成的巨型城市结构(卡斯特，2003：496-497)，才具有合理的发展能量。

在国家城镇化顶层战略指导下，建构省域、市域和县域相互关联的城镇地域结构一体化网状体系，才能赋予每个城镇以新的生命和价值。中小城镇在地域经济结构关系中，都应成为一定区域空间产业链体系的一个环节，其最主要的方法是建设特色城镇，推广“一镇一品”的发展模式。在市场经济环境下，每个城镇都是一个独立的利益主体，城镇的分工必须要有一个专属于自己的城镇定位(张鸿雁等，2012：182)。如中国的“袜业之乡”诸暨大唐镇年产袜子48亿双，占全国同类产品总量的50％；上虞市崧下镇，有1000多家制伞企业和30多个伞具特色村；永嘉桥头镇被誉为“世界纽扣之都”；永康的五金、柳市的低压电器等成为享誉东南亚乃至全球市场的产业聚集区。根据对全球50万个城镇的分析，发达国家专业镇已占其总数的60％以上，中国尚不足15％(王廉，2005：9)。美国的芝加哥有204个小城镇，洛杉矶由88个小城镇组成(陆大道等，2007)。“不论是发达的西欧工业国还是新兴的亚洲工业国，在其发展过程中城市与乡村、工业和农业都是全方位互动的……城市与乡村整合成一个系统”(赵新平等，2002：39)。城镇人口在5万以上才能够较充分地建构地域空间网络体系，而中国80％的建制镇人口在5万以下，多数不足2万人。因此，建构合理的差序化的城镇网络化格局任重道远。保守估计，在未来30年中，若有三分之一城镇发展成3-15万人口的小城市，那么将有1-2亿人走向都市，从而使中国“乡村人”的生产关系和文化生活水平产生一个质的飞跃。中国的新型城镇化要能够使农民就近集聚、集约生产，从而形成有中国特色的乡村人口生活方式都市化和城镇化格局(张鸿雁，2002：26-34)。

(三)创造民生福祉型城镇化：建构“有特色的城镇充分就业体系”

城镇化的核心价值，是给每一个生活在其中的人建构一种有人生价值的工作与生活方式。一个有可持续发展动力的城镇，其必备的条件就是吸纳就业能力。城镇不仅是一个居住的地方，更是一个通过就业和创业实现理想价值的地方。李克强总理指出：农民希望“过上和城里人一样好的日子。这在过去对农民来说是奢望。现在中国城镇化的大门给农民打开了，农民可以进城从事二三产业，而留在农村的，通过适度规模经营，都可以增收致富。现在每年有一千多万农民转移到城镇，这是必然的趋势”(李克强，2013)。从这一点上看，除了规划生产空间和城镇产业价值链外，中国新型城镇化战略在就业方面的第一要务是降低创业门槛，发展“民本经济”。如英国、德国就有非登记企业150-200万户，创造就业岗位1000万人以上；美国、德国、日本等国家中小企业的比重高达99％以上，中小企业容纳就业人口总数大多占到其就业总量的60％以上；美国把中小企业作为“就业机器”……世界上每千人拥有中小企业数量为45-55个，而我国迄今每千人拥有中小企业仅8.9个，同国外相比差5倍还要多(任玉岭，2010：170-171)。

我们要在更深层次上推进城镇就业，包括采用“零资本创业”、弱势群体就业政府托底、城镇农业技术人才强化免费培训等方式。这里需要强调提出的是“城镇科技农业”的建构问题，这是一个产业链条长、产业辐射面宽、就业门槛较低的就业体系，贯穿农业种植、农业粗加工、精加工及第三产业的旅游餐饮等环节，是横跨一、二、三类产业的休闲产业。“最发达的国家，农业从业人员基本上分成三部分人：一是农场主——相当于中型企业经理；二是占有生产资料的‘自我雇佣’型的农业生产者——相当于典型的中产阶级；三是被雇佣的农业机械的科技人员——相当于技术工人”(孟德拉斯，2005：2-3)。这是我国新型城镇化和农业现代化的必由之路。

中国的城镇化研究和制度设计必须从传统城市规划学、地理学和区域经济学科领域的局限中走出来，并上升到城市社会变迁、社会现代化的广域角度和高度来研究。我们必须学会用理性的、科学的方法来研究、探索中国城镇化的规律，而不是“设计”人类城镇化的规律。

　注释：

①“多元复合型城市化理论”包括以下要点：一是“大都市核心化引领战略”，二是“多层次都市圈同城化战略”，三是“县城城乡一体化战略”，四是“区域生态涵养区不开发战略”，五是“后都市时代的城市现代化战略”(张鸿雁，2012)。

②传统乡村是以血缘关系为纽带的“同质性”共同体。

③据悉，由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、住建部等10多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》已基本编制完成。该规划涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，为新型城镇化提供了发展思路和具体要求。