经济学家周黎安：地方政府改革不能只在收放权上绕圈子（2）

调整中央与地方事权，关键是要给地方政府合适的激励与约束

中国青年报：当前，地方政府事权与财权的不匹配受到越来越多的关注。有两种改革的声音：一种主张中央上收部分事权，减轻地方政府的负担；另一种主张不缩减地方的事权，给地方政府匹配相应的财权。您怎么看？

周黎安：这两种声音其实都涉及了下一步中央地方关系调整的内容：一方面，当前的中央与地方事权划分存在一定问题，需要进行调整。当然，调整并不等同于中央要上收权力；另一方面，下一步的改革也需要实现地方政府事权与财权的相匹配。未来的改革，要赋予地方政府与事权相匹配的财力，而非仅仅是财权。因为对于生态脆弱的地区来说，不但缺乏资源，环境被破坏后也很难修复，所以不应该鼓励这些地区发展工业和经济，只能依靠上级政府的转移支付，来保障这些地方的基本财力，用于维持生态与各项公共服务支出。

讨论中央与地方之间具体该怎么分配事权、财权固然重要，但是在面对改革时，更应该清楚认识改革背后所应遵循的核心原则。什么是未来中央地方关系调整与地方政府改革所应遵循的核心原则？在我看来，就是要通过制度设计，保证对地方政府能有一个合适的激励与约束。比如对于权力上收，并不是说所有的权力上收都是好的，上收的权力实际上不一定都能得到更好的使用。实际上，有些时候，地方政府更了解当地情况，决策的信息成本更小。同样，不是说中央把财权分给地方就完了。就拿中央给地方的一般性转移支付来说，在没有强有力监督的情况下，地方政府一样可以把这些钱拿去干别的事情。所以，对于央地关系的改革措施，首先要看其能否实现对地方政府的激励与约束的平衡，然后再来讨论具体应该怎么操作。

中国青年报：对于中央与地方之间的事权划分，您有什么具体建议？

周黎安：严格意义上来讲，我国并不存在中央与地方之间事权的划分。因为在我国，中央与各级地方政府之间是上下统摄、层层分包的关系，地方政府的绝大多数权力都要受到中央政府的限制和干预，区别只在于中央政府对一些事情盯得比较紧，对另一些事情盯得又比较松而已。这和西方联邦制国家中央与地方事权严格分工、凡是属于地方的事务中央无权干预的体制，有很明显的区别。未来，我国应该尝试将目前这种中央与地方层层分包的关系，向真正的分工协作关系过渡。

在事权的具体划分上，首先，医疗保险、社会保障等全国性的公共产品，都应该主要由中央政府提供。教育也有很大的地区溢出效应，中央政府和省级政府应该承担更多份额。但是现在，这些全国性的公共产品，几乎都被层层分包给了各个地方尤其是基层政府，从而导致各地的公共服务水平差距悬殊。拿教育来说，它具有很强的地区溢出效应，一个年轻人在老家接受了教育，最后可能会到北京工作，为北京作贡献。因此，一些地方政府就不太愿意出这笔钱，因为钱花了，结果可能培养的精英人才最后都跑了。这时，就需要中央政府和较高层级的地方政府（如省政府）承担更多的支出责任，避免单个地方政府的“理性行为”最终对整个国家产生非理性的后果。

跨省的公共事务协调和全国统一的市场秩序，也应该由中央政府出面负责。拿环渤海污染治理来说，此事涉及到辽宁、河北、天津、山东等多个省市，只由环保部或者海洋局来牵头负责，面对同等甚至更高级别的地方领导，经常搞不定。中国作为权力高度集中的国家，在涉及到跨地区的协调和统一方面反而经常显得力不从心，各种形式的地方保护主义盛行。这种情况美国也有，他们叫作interstatetrade（指州际贸易，这里的贸易做广义解释，即包括货物也包括公民权利等事项——编者注），法律规定为联邦政府的权力范畴，地方制定的政策只要有地方保护主义倾向、损害别的地区公民的平等权益就属违法。

除此之外，具有地方性的公共产品，就应该归属于地方政府的权力范畴。比如修地铁，一个城市修地铁与另一个城市几乎没有任何关系，这种情况下就应该由地方政府自己决定，而非中央政府审批。现在中央政府在决定哪些事项需要审批、哪些不需要审批时，许多时候是看项目所涉及的资金额度，即使是私人投资，投资金额大的话也要发改委审批。

一切税制结构改革都要以企业和公众的综合税负水平只减不增为前提

中国青年报：近年来，中央政府已经对许多原本属于地方政府权利范围的事项进行了垂直管理，比如银行、国税、海关等。有人预测，在未来，中央政府垂直管理的范围还将进一步扩大。您怎么看这种趋势？

周黎安：在银行、海关、国税、审计、司法等领域，我国的确有垂直管理的需要，而且事实也证明，许多已经进行的垂直管理是成功的。以对银行的垂直管理为例，这一举措使得银行脱离了地方政府的控制。现在看来，如果银行仍然被地方政府控制而没有实行垂直管理，投资波动与经济大起大落可能会更严重。

当然，也不能过于迷信垂直管理，不能认为一旦某些权力受属地管理干预产生了不良后果，就要马上把权力收到上面，进行垂直管理。实际上，上收权力只是第一步，如何保证收上去的权力能被行使得更好才是关键。最明显的例子就是曾经对食品药品监管领域实行的垂直管理。2000年，我国对食品药品监管领域实行垂直管理，郑筱萸是第一任国家食品药品监督管理局局长。郑筱萸利用食品药品监督的垂直管理，靠批发新药大肆敛财。在食品药品监管领域，这次垂直管理只是使得以前的属地管理下的分散寻租，转变成了集中寻租，不但以前的问题没有解决，反而带来了更大的弊端。最终在2008年，食品药品监管又由垂直管理回到属地管理。

由此可见，不是所有的垂直管理都能取得比较好的效果，关键还是要有配套措施，保证收上去的权力受到监督和制约。否则，未来实行的垂直管理也可能遇到和食品药品监管领域相似的问题。

中国青年报：什么样的制度才能保证收上去的权力会得到很好的行使？

周黎安：这是当前面临的一个非常具有挑战性的问题。地方政府需要面对公众，工作出现问题，可以通过公众举报、上访等行为反映出来，而且不同的地方政府在横向之间也能形成对比。可是对于垂直管理的部门而言，其不但缺少信息反馈，更缺少横向参照，监督起来难度会加大。

要保证垂直管理机制中收上去的权力得到很好的行使，简单来说就是要建立两个机制：第一个是建立来自服务对象的信息反馈机制，保证中央政府能对垂直管理机构的工作有充分的掌握；另一个就是监督问责机制。一旦通过信息反馈机制发现了垂直管理机构在权力行使中的问题，就必须进行严厉的问责。

中国青年报：一些人主张，下一步的改革要聚焦于增加地方财政来源，具体的做法就是增加新的地方税，比如房产税等。但是目前，在整体税负较重的背景下，通过新增地方税来保证地方财政来源是否行得通？

周黎安：财税体制肯定是下一步改革的重要领域之一，而且改革将主要集中于税制结构上。调整税制结构的意义不仅在于重新分配中央和地方的财力，同样也有助于激励地方政府履行其应有的公共职责。

就拿房产税来说，现在政府过度依赖卖地的财政融资模式必将不可持续。推行房产税有助于给地方政府提供比较稳定的税源，降低他们对卖地的过度依赖，未来迟早会大规模推行。此外，当前地方政府的主要税源是营业税与增值税，这两种税主要来源于经济活动和生产制造过程。为了增加税收收入，地方政府的第一反应当然是发展工业、增加GDP。因为只要GDP增加了，不用太过关心环境有没有污染、民生有没有欠账，反正税收足够了。但是，如果将房产税作为地方政府主要税源之一，地方政府为了吸引更多的人前来买房，就必须关注当地的居住环境和生活质量。这就能对地方政府的行为产生一种正面引导。

需要强调的是，当下，一切税制结构改革都有一个大的前提，那就是一定要保证企业和公众的综合税负水平不再增加。在这一前提下，可以通过改革税种设置、调整中央与地方在一些税种上的分享比例等方式，解决地方政府的财源问题。如果只增加新的税收，对既有税收结构不作调整，那将会是最坏的改革方案。因为作为一个发展中国家，既有的税收再加上各种政府收费，我国经济当前的综合税负水平过重已经是一个不争的事实。如何尽可能减少公众和企业面临的税负，应该是当前财税改革的一个重点。