经济学家周黎安：地方政府改革不能只在收放权上绕圈子（4）

要走出“一放就乱，一收就死”的怪圈，就必须引入并保证社会力量对地方政府的监督

中国青年报：您曾指出，中国的地方政府未来应该从“放手做事”的体制向“束手做事”体制的过渡。您怎么看实现这一过渡的过程？

周黎安：“放手做事”指层层分包的体制下给地方政府充分的资源与自由裁量权，激励它们有所作为；“束手做事”则指，要用法律和程序对它们手上的资源和权力进行一定的约束，规避“放手做事”模式所带来的一系列问题。虽然长期来看，我国地方政府治理的确需要从“放手做事”走向“束手做事”，但是，这一过程一定是一个渐进的过程，一蹴而就反而会带来许多意想不到的问题。

在中国过去30多年的发展奇迹里，一个受到充分激励的地方政府在其中起到了重要作用。当前，中国的发展压力依然存在，我们深化改革不能丢了宝贝——对地方政府的激励。美国上世纪九十年代在全国范围内出现过再造政府的运动，原因就是政府官员被各式各样的规则和程序严格约束后，失去了应有的工作激励和创造性，工作中凡事只要循规蹈矩、不犯错误就行，不会主动努力提高服务质量，形式主义、官僚主义严重。所以，未来我国虽然更加强调约束地方政府，但是这种约束不能以牺牲对地方政府的必要激励为代价。只有约束、没有激励的政府制度，对于当前的中国来说可能太昂贵了，我们暂时还“买不起”。

中国青年报：纵观我国中央与地方关系调整的历史，很多时候就是一个收权与放权交替的历史——收的过紧就用放权来增加活力，放的过多出现问题后又重新把权力上收。在未来中央地方关系改革中，如何做才能最大程度上走出“一放就乱、一收就死”的怪圈？

周黎安：本质上，当前是在通过不断的收权放权循环，来实现中央与地方关系的动态平衡。对于中央而言，它担心地方不受约束的权力太多，会导致一系列负面影响；但是把权力收得过死，又会伤害地方的积极性，影响社会经济发展。面对这种状况，中央只能不断尝试，先放一点权，如果出现了问题，那就收回来一些；如果激励作用还不够，那就再放一些。如此反反复复，通过不断尝试来寻找收权与放权、中央与地方关系的平衡点。也正是如此，新中国建国后才经历了多次收权与放权的循环。

虽然通过不断收权放权实现了动态平衡，但取得这种动态平衡的成本是巨大的。就像人体通过生病发出信号进而完成健康调节一样，在中央和地方的关系中，只有当原有的制度出现问题并被发现时，才会有新一轮的调整。可是这时，问题往往已经出现，损害已经发生。这说明，如果改革还是围绕着官僚系统内部该怎么分配权力，而不加入新的维度和元素，这一问题很可能最终走向无解。造成历史上收放循环的核心原因在于，中央政府承担了监督和考核地方政府的全部责任，所以中央政府面临严重的信息约束，担心分权的负面后果。而中央政府的监督困难，又导致下放的权力容易被滥用。

未来，地方政府改革想走出“一放就乱，一收就死”的怪圈，就不能只在收权放权问题上绕圈子，而是要加入新的改革因素——在制度上引入并保证公众、媒体、网络等社会力量对地方政府的监督，尤其加强和完善体制内已经存在的监督和制约机制（如人大和政协）。在建立和完善“自下而上”的监督和制约机制方面，还有很长的路要走。

如果保证了社会力量对地方政府的充分监督，就像为中央聘请了数量庞大的义务监督员。在多重监督机制的作用下，中央既能够下放权力，保证对地方政府的激励；又不用担心下放的权力得不到充分的监督与制约。如此一来，中央不必再通过收权或者放权来解决当前政府治理所面临的一系列问题，而是可以有选择性地进行中央与地方关系的重新调整。这样，传统的地方政府治理模式才有可能发生根本性的转变。中国下一步政府改革的尝试，应该围绕如何同时发挥“自上而下”和“自下而上”两个监督考核机制的作用而进行。