我国三农政策中期调整面临的关键问题与策略选择（2）

二、农地制度改革的两难选择

中国未来农产品供给问题实质上是农业发展道路的选择问题，我们是走“小农+高补贴”的道路?还是走“大农+雇佣农场”的道路，我们未来几年必须做出选择。

我认为中国未来的农村和农业的发展，应该是两条农业道路中间模式——既不会是完全的自耕农制度，也不会是完全的大农场，而是以村社为基础的适度规模化的家庭经营的模式。这一转型的基本制度内核是，原来土地承包者长期持有承包权或者田底权，并且拥有处置权，来保证土地利用效率的提高和适度的规模化。

应该说，目前的小规模、商品率低的自耕农制度有其现实性，因为中国是一个拥有最大规模的小农人口的国家——即便到2020年，城市化率达到了60%，我们仍然拥有5.6亿农村人口。农村人口的稳定对整个国家的稳定具有重大的影响。

小规模的自耕农自然会以兼业为主，因为随着未来城市化和工业化的逐渐加深，农业收入占农户总收入的比重势必会越来越低，农民家庭内部对劳动力的配置自然是主要劳动力外出从事非农就业，土地留给老人、妇女这样的半劳力打理，这就造成了现在比较突出的农业老龄化和妇女化问题，并且农业也日益自给化，土地的效率日益降低。

除此之外，由于小规模农业种植粮食土地效益自然比较低，因此很多农户会选择种植蔬菜、水果等经济作物，使农地非粮化的倾向越来越大，这就对国家的主粮安全构成潜在威胁。即便是发展合作社、种粮大户仍然解决不了农业的非粮化问题，其原因在于，我们现在流转的土地规模，还不足以使得种植小麦、玉米、水稻等主粮的规模效益显现出来。调查发现，除了东北地区流转规模达到成千上万亩的情况之外，大多数的农区流转土地规模都在几十亩、上百亩之间，经营者在粮食作物和经济作物之间做土地的配置时，自然为了获得比较高的利润率而选择非粮化。而对于日、韩以及中国这样的东亚国家，粮食安全的底线是主粮安全，因此只有国家对主粮种植进行高补贴，才能保证主粮种植的适当规模。即便是我们在未来达到60%的城市化率，中国小农社会的基本格局仍然是改变不了的，靠农业的规模化种植来支撑农业的适度效益在未来五至十年是看不到的。

因此我们必须有一套制度设计，使离开农村进入到城市的3～4亿左右转移到城市的农村人口真正融入城市，让他们真正能与农地经营脱钩。只有这个群体在城市的社保、医疗、养老、教育、住房等整套政策和城市实现了接轨，他们的土地才能在理论上转给留在农村的人口种植。但是，这些人的土地如何退给留在农村的人，是一个需要认真研究的问题。我们不能简单地让他们交出土地，这会对国家的安定造成冲击、引起动荡。也不能用土地换社保——因为，土地是农民的基本权利，而社保则是他们进入到城市工作生活后应该享有的公共服务，这两项权利之间没有可置换性。

我认为不妨把现有的农村土地承包经营权中再设一个处置权，即在农民对承包土地的使用权、收益权、农地农用的流转权之外，再赋予农民对于承包土地的处置权。同时，还需要对耕地的承包权和经营权分离(承包权等同于明清时期的田底权，经营权等同于田面权)，田底权和田面权的分离，可以避免目前进城农民对承包地的处置困境，而放心地将经营权让渡给留在农村从事农业种植的人。同时，农业经营者的土地经营权权能也要赋权充分，对其合法流入的经营权应该可以出租、抵押，这样为土地规模化之后的土地投资、发展现代农业的投入等也可以得到保障，经营者之间的流转也能成为可能。这样目前制约农业发展的自给化、老龄化、过小规模、土地利用效益低等问题就可以得到一定程度的缓解。