联合国安理会与国际法治

联合国安理会是国际体系中有史以来最具影响力的国际组织。安理会五大常任理事国的军费

开支加起来超过了全球军费总开支的６０％，其政治影响力也同样起主导作用。此外，《联合国宪章》还赋予安理会处理国际安全事务的最高法律权威，从而增强了常任理事国的影响力。《联合国宪章》第４８条第１项和第４９条规定，“执行安全理事会为维持国际和平及安全之决议所必要之行动，应由联合国全体会员国或由若干会员国担任之”，“联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安全理事会所决定之办法”。除了军事特权外，安理会还拥有代表１９３个联合国成员国采取行动的合法权威。《联合国宪章》第２４条第１项规定：“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国。”第２５条规定：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议。”这种高度集中的军事和政治权威在国际政治的历史上是前所未有的。在世界上，国家首次以这种方式团结在一个统一的合法政治框架下，其中最强大的几个国家为了同一个目标将军事实力联合起来，并依据对所有国家均具有约束力的法律来协调各方行动。当然，这只说明了联合国安理会的潜在权力，这一权力只有在《联合国宪章》的合法授权下才能得以实现。事实上，联合国安理会的实际权力不尽其然，远比宪章中描述的要少，尽管下文将提到的某些领域的实际权力要比宪章中描述的要大。这都取决于大国的利益和宪章设定的决议规则，而且还受制于其合法性的认可

程度及与国际法的双向关系。这种实际权力和潜在权力之间的差距，为研究安理会的活动及其在整个国际法律和政治体系中的地位提供了一扇窗口。

本文将考察安理会、合法性和国际法三者之间的关系。首先要探讨的是《联合国宪章》的法律框架将如何确立安理会的权力。为了了解宪章是如何集中成员国的权力同时又限制安理会的权威，就需要仔细研读宪章。然而，从宪章的正式条款中也无法完全了解安理会的实际权力，因此，本文第二部分将探究安理会的权力如何依赖于两个法律以外的力量：合法性和常任理事国的利益。最后，本文讨论了安理会的惯例，以便考察法律和政治是怎样结合在一起的。有时安理会的行为违背了宪章的原则规定，而有时安理会遵守了宪章又会让强国产生不满。

一、安理会与国际法

安理会和国际法之间的关系十分复杂。安理会显然是国际法的产物，但它同时也是法律的创造者和解释者，并且在不同的情况下转化于法律内外。安理会作为一个正式组织，完全是国际法的派生物，因为它依据《联合国宪章》而存在。《联合国宪章》是国家间协议，由它产生了联合国安理会，并规定其权威的范围和限度。《联合国宪章》是一个对所有签署国都具有约束力的多边协议，它要求签署国都遵守宪章条款，并且这些条款很大程度上是对安理会的服从。

安理会的法定权威是建立在宪章的几个条款之上的，其中最主要的是第２５、２７、３９、４１和４２条。这些条款授权安理会决定哪种国际行为是“对和平的威胁和破坏或是属于侵略行为”，并决定何时采取回应措施。安全威胁的存在被认为是一种政治判断而不是法律判断；安理会按照自己的判断做出决定，但这并不意味着安理会有权判定一个国家的行为违法。一旦安理会确定有国家对国际和平与安全构成了威胁，那么它可以要求这些国家改正它们的行为，同时还可以自己采取行动进行补救。补救措施在宪章第４１和４２条中有规定，这些条款授权安理会“决定采取什么行动执行决议”，其中包括非军事手段（第４１条）如经济制裁，以及军事手段（第４２条）如“得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全”。在授权实施这样的军事行动时，安理会依靠成员国提供军事及其他所需要的资源。这些都是成员国政府为了某一特别行动自愿提供的，联合国和该政府再根据具体行动商讨相关协议。《联合国宪章》第４３和４５条规定成员国有义务为这样的行动提供军事资源，但这一规定还从未实施过，而且可能不复存在。

《联合国宪章》还对安理会的权力做出一些法律限制。其中最主要的是第２条第７项的规定：“本宪章所规定的内容皆无法授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”。这是对联合国（包括安理会在内）所有行动的一个总体限制，防止联合国干涉一国的内部事务。这意味着在法律上安理会不能干预任何国家的国内事务。然而，这必须参照宪章第３９条的规定，该条款授权安理会决定哪种形势对国际和平与安全构成威胁。依据联合国的法律，“对国际和平的威胁”不属于一个国家内部事务，并且须由安理会决定什么情况下构成威胁。因此，安理会决定某一事件是否属于国内事务，并解释宪章第２条第７款中的限制含义。如果安理会发现一种对国际和平的威胁时，那么宪章第２条第７款中的限制条件将不再适用。对安理会行动的进一步限制来自其表决规则：“安全理事会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之否决票包括全体常任理事国之同意票表决之；但对于第６章及第５２条第３项内各事项之决议，争端当事国不得投票。”宪章第２７条第３项中的表决规则为安理会的决议设定了法律范围。

安理会的决议对所有成员国都有约束力，并且不可上诉或反对，所有国家都承诺一旦加入联合国就必须遵守安理会的所有决议①。而且，安理会决议还将给联合国成员国创造新的法律义务。这两个法律事实在宪章第２５条（“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安全理事会之决议”）和第４９条（“联合国会员国应通力合作，彼此协助，以执行安全理事会所决定之办法”）中都有明确表述。因此，安理会决议能够为联合国成员国设定具有约束力的新的国际法律义务。联合国第１３７３号决议要求成员国采取一定措施来“阻止和抑制恐怖分子为实施恐怖活动而筹措资金”②。具体地说，它要求各国政府修改它们的刑法，以便在其司法权中将为恐怖主义融资认定为一种犯罪行为，并且还应该冻结那些进行恐怖活动或计划进行恐怖活动的人或组织的资产。这些条款一经安理会通过，即成为所有成员国的法律义务，它们和签署某个协议时产生的法律义务具有同等效力。

安理会创造了一些以前没有的新法律义务［４］。每一个制裁决定都要求成员国服从一系列行动或者避免其他的一些行动。而且，凡是安理会援引“每一个对国际和平与安全产生的胁”的决议都将为该说法在未来的使用提供解释。宪章中有意没有明确定义这一条款，以期安理会能在以后的实践中赋予其具体含义。这种做法可称为一种非正式先例，该条款的每一次引用都有助于丰富其内涵，并为未来提供参考。因此，要了解安理会的法律权威，我们必须审视在某个具体情境中使用这个用词的以往判例。实际上，每次安理会发现一个对和平构成威胁的问题时，它的权威都会有所扩大。近年来，安理会规定轻武器交易、未经监管的资金流动和毒品贩卖以及在有些社会中存在的女性不平等环境，都可能对国际和平与安全构成威胁。上述每一条都稍微扩大了安理会的法律范围，并为以后对安理会权力进行解释提供了来源。

总之，安理会毋庸置疑地享有国际法律体系中最高权威的地位。《联合国宪章》授权它决定何种形势构成对国际和平的威胁，以及如果存在这种威胁应该采取什么措施应对。安理会的权限还包括有权对某一个联合国成员国实施军事干涉，而不必考虑该国的国内主权。在签署《联合国宪章》时，联合国所有成员国都事先承诺将执行安理会的决议。宪章涵盖范围如此之广，享有如此绝对的法律权威，让人不禁要拿它与国内宪法进行比较，有人甚至认为，宪章在国际体系中拥有宪法地位①。

显然，安理会的法律地位与人们普遍将国际体系描述成独立国家之间的“无政府状态”的观点是矛盾的②。国际无政府状态的思想假定国家不服从任何更高法律权威。Ｗａｌｔｚ认为，“任何国家都无权发布命令，也无权迫使其他国家服从”，但这并不是事实。从１９４５年《联合国宪章》颁布以来，所有国家都需要遵守安理会的决议。国际政治体系已经被置于一个法律等级制度之中，其中联合国安理会享有不容置疑的最高权威。而且，安理会还垄断了国际等级体系中合法使用武力的权力。因此，国际体系再也不能被严格地描述为一个无政府状态了。