联合国安理会与国际法治（4）

五、安理会与国际法治

从这些例子可以看出，很难将“法治”的思想运用到安理会的实际运作中，当然，也更难将它普遍地运用到国际政治之中。

我们经常用法治来描述国际体系，似乎这种体系真的存在或者是一种应该追求的理想。这种描述通常涉及国际政治应该在一个法律框架下进行的思想。国家可能会对国际法的含义和内容存在争议，但有一点却毫无疑问，即国际法不仅存在，而且有助于国际秩序。

Ｉｋｅｎｂｅｒｒｙ的新书《自由利维坦》就是以此为前提的。他认为，国际体系是一个“开放且基于规则的秩序”，而美国则是“霸权的组织者和这个秩序的主导者”。２０世纪国际法的主流学者也坚持这一观点，并一直寻求将国家的法律责任推广到国际领域，以及扩大国际法限制国际政治的活动范围。国家责任法律化运动主导了整个国际联盟时期，国际联盟专家委员会专门研究了如何不断完善国际法的编纂工作。国联盟约要求“严格遵守所有的条约义务”，威尔逊的“十四点计划”中的第一条原则为“公开条约内容，公开订约”。联合国继续致力于这种国际法的编纂。《联合国宪章》提出该组织的目标为“提倡国际法之逐渐发展与编纂”（第１３条），国际法委员会开始从事国际联盟专家委员会遗留下来的工作，致力于“使国际法的规则更加规范化和系统化”①。国际法编纂运动把国际条约的不断增长视为它成功的证明，因为它扩大了法律框架下政治领域的发展。

国际法治与国内法治虽然存在一些重要差别，但也拥有一些共同基础。它们都认为应该改善

社会秩序，使其能够通过一套清晰和一致的法律与规则框架组织起来。但为了满足各自不同的政治需要，两者又是在完全不同的环境下设计出来的。国内法治是为了解决中央集权的威胁而设计的，在不同社会中，国内法治产生的方式各不相同，但都是为了处理强势政府和其公民之间的关系以及限制专横统治者。国际法治是为了在制度上解决非中心权威的问题而出现的，因为许多独立国家都坚持国家法律上平等和独立自主的权利，而国际法就是为了解决主权分散引发的问题和失效②。这两种法治的解释都假定所有行为体必须服从其法律责任，并认为对法律的服从和不服从进行区分是可能的。行为体必须在采取行动之前仔细审查它们行为是否合法，这样才可以更清楚地估算自己行动的利弊得失，并形成对统一的社会秩序的共同理解。一套稳定、公开、透明的法规通常是一个法治社会的标志。法治思想同样可以适用到国际社会。只要有这样的法规存在，法治理论就可以认为行为体应该服从法律而不是违反法律。在国际法中，这体现为“条约必须得到遵守”的原则，也体现在包括《联合国宪章》在内的诸多条约以及《维也纳公约》中。

然而，安理会中的法律和政治之间的关系表明，国际政治中的法治观念是多么脆弱。很难明确地说法规的内容能约束安理会，因为它们经常会受到安理会实际运作的压力。有些违反宪章的行为可以视为对宪章的非正式修正，因此也就算不上违反宪章了。其他的则被视为对国际和平与安全的威胁，因而安理会就授权采取强制行动。因此，区分对法律服从与不服从的关键在于国家的行为，而不是照搬法治原则而完全不顾国家行为。通过比较安理会针对２０１１年初利比亚的１９７０号决议和上文提到的卡迪案对弃权规则的解释，可以明显看到这一点。在这两个例子中，对宪章规范的解读可以支持宪章遭到违反的结论，因为在第一个例子中，利比亚政府拒绝服从安理会关于停止使用杀伤性武器对付反政府分子的决议（违反了宪章第２５条）；在第二个例子中，安理会不顾宪章第２７条第３项的明文规定通过了决议。然而，经过国家和联合国的实践和表述，弃权规则已被视为合法的，因此它也被认可为对宪章的一个合理解释。法律问题通过集体合法化的政治过程得到了解决。

在这里笔者的目的不是质疑安理会是怎样解决弃权的，而是要说明国际社会如何使违规行为变成合法的。一旦搞清楚了这一点，我们就能明白法治是如何被国际政治所理解的。首先，国际法治不同于国内法治。国际法治仍保留了很强的学说色彩，但缺乏对行为和规则的严格区别。国内法治要求法律事先区分合法行为和违规行为。对国际法来说，服从是国家实践的一个职责，但并不意味着世界政治中不存在法治。相反，它表明国际法治是建立在不同于国内法治的基础上的。国际法治的重要性明显地体现在政府关心其行为是否符合国际义务上。上述例子说明了国家将付出多少努力来保持他们遵守法规的形象。受内部和外部因素的驱使，一方面，国家希望被其他国家视为法律健全的国家，另一方面，它们又把自己看成是一个在国际上遵守法规的国家。尽管服从的含义模棱两可，但国际法可能符合Ｈａｙｅｋ所说的构成法治基础的“基本直觉”，即“法律必须能够引导行为体的行为”。这类似于Ｓｃｈａｃｈｔｅｒ所认同的世界政治中的“法的精神”。

其次，国际法治强调国家行为的法律正当性也能改变规则本身。国家对国际法的做法有助于构成法规。国际法规和国家行为不是孤立的，两者处于一种彼此需要的相互依存关系中。这说明了不能用传统法治模式的经典牛顿原理来理解国际法的力量。只有当国家需要援引和使用这些规则以及需要用规则为其行为解释和辩护的时候，这些法规才存在。外交政策也能形成和体现国际法。因此，合法性并不是某一特殊行为所固有的特性，它应该被视为法律和实践之间相互作用的产物。

最后，根据是否服从来评价国际法对国家的影响是错误的。Ｈｏｗｓｅ和Ｔｅｉｔｅｌ最近指出，所谓的“服从模式”低估了法律对国家利益和行为的影响力。对于那些不从属于审判机关（大部分的审判机关）的国际法，政府一般会把它们的行为视为遵从规则的，只有当它们对其行为和规则或者行为和规则之间的联系提出矛盾解释时，它们的主张才会受到质疑。这意味着在各方都声称服从事实的情况下，国际法律争端很容易演变成关于服从含义的解释的争论了。

除了服从外，我们还可以发现两个有关国际条约和规则的力量的其他来源证明：第一，政府在多大程度上援引法规来为其行为进行解释和辩护？第二，政府做了多大努力来掩饰其行为与规则或条约的关系？这两者尽管在某种程度上是相互对立的，但不论是掩饰还是援引，都表明法规对国家具有很强的约束力。当美国援引安理会第１９９０号和第１９９１号决议为其入侵伊拉克做辩护时，它重申了《联合国宪章》强调使用武力的重要性，尤其是宪章第４２条关于集体军事行动的条款，以及第２４和２５条关于授权安理会代表所有国家行动的条款。美国认为它的人民信奉这些跟目前形势有关的规则的合法性和正当性。美国援引这些规则反映了规则的力量，而且事实上也强化了这些规则的力量。在小布什政府的第一个任期，美国公然采取的反联合国、反国际主义的行动，使美国行为的合法性备受关注。保密是应对法律影响的另一个方法。当政府受它们能力的限制无法援引国际规则为其行为辩护时，它们经常转而在外交上寻求一种保密策略。这样做既可以延续他们的政策，又可以避免违法。保密的价值在于削弱了法律力量；在国家处理国际事务时将保密作为权宜之计，以示对法律的尊重。

六、结语

联合国安理会的权力是由它的法律和政治环境规定的。前者来源于宪章，后者则来源于大国的政治利益和安理会在国际体系中享有的合法性。《联合国宪章》赋予安理会在国际关系中至高无上的权威，使其能够对国家产生约束力，并且代表联合国所有成员国采取集体行动，以维护国际和平与安全。这一法律权威只有在安理会常任理事国一致同意的情况下才能发挥作用，同时还需要其他接受安理会决议的国家将安理会的行动视为合法。

无论单从法律还是政治角度来认识安理会，都不足以了解安理会实际上的权力。我们必须结合法律和政治两种角度来进行分析。《联合国宪章》中的法律框架限制了大国利用安理会谋求私利的能力，同时，大国利益也限制了从宪章的法律条款中可能产生的安理会的激进主义。安理会的权力正是由这些法律和政治力量的相互作用形成的。

从这个角度看，联合国安理会可以被用来更普遍地解释国际法和国际政治之间的复杂关系。对于包括《联合国宪章》在内的许多国际规则来说，服从的含义是不确定的。而要确定服从的含义，就需要解释国家在实际中是如何使用和理解规则的，而这又会使服从概念越来越趋向政治解读。国家总是希望履行自己的法律责任，因为一旦违反了国际法将会付出明显的政治代价，因此，服从的内容是国家实践的职责，而不是一个首要和客观的范畴。最后，需要指出的是，国际法治不能简单地理解为国内法治在国际社会中的应用。