联合国安理会与国际法治（3）

四、安理会的法律困境

虽然宪章明确授予安理会法律权威，但仍然存在关于安理会和法律之间关系的长期争论。这

些争论主要来自宪章中含糊的或者法律传统之间相冲突的地方，有些国家或其他行为体利用这些法律空白来谋求自身的利益。

首先，安理会并不愿意去判定某一国家本身是否违反了国际法。一般来说，它避免对成员国行为是否合乎法律做出判断，而是设法将决定权交给国际法院或者其他司法机关。如上所说，能引发安理会行动的往往是一种威胁或违反了“国际和平与安全”的行为（而不是“违反了国际法”）。１９４５年旧金山会议曾建议宪章赋予安理会干涉权力，以回应违反国际法的行为，但这一建议被否决了，因为大多数国家认为，就目前安排来说，安理会只是一个自觉的“政治”行为体，还不是“法律”行为体。

我们可以从２０１１年安理会授权军事行动推翻卡扎菲政权的决议中看到这种差别①。此外，决议还要求“利比亚当局在各种国际法框架下履行其义务，包括人道主义法、人权和难民法”，只有在这个意义上，安理会才会考虑对可能违反这些法律的利比亚政府进行裁决。但是，安理会决议的法律基础并不是来自这些违反行为，而是来自它发现利比亚的国内形势“已经构成对国际和平与安全的威胁”，因此根据宪章第７章实施强制措施。可能有人会说威胁国际和平与安全的行为本身就违反了宪章，因此安理会应该制裁这些违法行为，但是这并不意味着所有的违法行为都必须由安理会来处置。其次，国际社会对安理会是否应遵守国际法这个问题也一直争论不休。当国家或其他行为体在法律上挑战安理会决议时，这个问题就被提了出来。安理会决议究竟应在何种程度上遵守现行的国际法呢？宪章规定安理会必须“遵照现行宪章”行动，但宪章并没有明确界定安理会和国际法之间的关系。这可能是因为安理会强制权力背后的政治逻辑有力地表明了安理会的权力不包含在现行法律之内，从而让安理会能够为国家创造新的法律义务，以应对国际安全的威胁，宪章隐含着安理会不受现行国际法的约束。宪章似乎赋予了安理会法律权威，安理会只受宪章要求的约束，也就是说，安理会仅限于对同“国际和平与安全”有关的问题采取行动。但也很难说安理会完全不受国际法管制，最近的大量案例和争论揭示了安理会是如何受到约束的。在某种程度上说，国际法院有权审查安理会决议的合法性。国际法院被授权判决“和当事人有关的所有案件”，它可能还包括直接移交和间接移交的案件（比如来自一项自动授权给国际法院的条约）②，而只有国家才能作为国际法院诉讼案件的当事方③。因此，国际法院并没有明确的权力来审查安理会决议是否合乎法律，但它的权威可能来自如下这种情况，即如果国家间的法律争端取决于安理会的行动，那么国际法院就有权审查安理会的决定是否合法了。

在２０世纪９０年代，国际法院审理的洛克比案就是这种情况。这个案子是由利比亚为反对英国和美国企图通过安理会推动制裁利比亚而引发的。利比亚认为，关于爆炸案嫌疑犯的责任只能参照《蒙特利尔公约》关于空中恐怖主义的规定进行审理，英美两国根据安理会决议提出的赔偿责任是非法的，因为安理会决议不在《蒙特利尔公约》管辖的范围内。因此，利比亚声称联合国的制裁行动是不合法的。鉴于安理会不能作为当事方参与国际法院的案件审理，因此，利比亚抱怨英美对其实施强行制裁侵犯了《蒙特利尔公约》下利比亚享有的权利。国际法院于是面临这样一个问题：安理会是否有权利驳回现存条约义务呢？案件初期文件显示，根据《联合国宪章》第１０３条关于国际法院可能扮演重要角色的规定，法官们对此看法不一①。然而不幸的是，该案件被撤回，因为各方经过谈判就处理危机达成了一个外交解决方案，即爆炸案嫌疑犯自愿从利比亚移交给一个设在荷兰的国际法院审理，在那里他们受到了苏格兰法律的起诉。关于安理会是否有权要求违反国际法的国家履行赔偿责任的问题，至今仍没有明确的法律意见。

最近，安理会又开始对个人进行制裁，由此引发了一个关于国内法的相关争论。自从１９９９年安理会通过制裁塔利班政权的第１２６７号决议起，安理会就要求成员国进行合作来限制被认为从事国际恐怖主义活动和其他犯罪行为的个人的融资和行动，如要求成员国冻结个人的资产。根据宪章第２５条的规定，安理会可以直接制约所有国家。它要求国家对个人进行制裁，不要向任何可能提供法定诉讼程序权利的国内法妥协。这种国际和国内法律之间的冲突是可想而知的：安理会要求一国政府冻结其公民的财产，但这样做与国内宪法中的公民权利相矛盾。究竟哪一个法律应起主导作用呢？现在已有类似的案件发生在不同国家的国内法庭上。和洛克比案相比，这些案件涉及的是个人权利，而不是国家权利受到威胁，因此国内法庭拥有审判权，法律行动涉及的领域要比国际法院更广泛。其结果是出现了越来越多的判例法，尤其是在欧洲法庭。其中有重要意义的是欧洲法院对卡迪案的判决。卡迪是一个沙特阿拉伯人，由于他被安理会列入黑名单，于是欧盟冻结了他的财产。卡迪不满欧盟的处置结果，欧洲法院也认为卡迪的权利受到了侵犯。“欧洲法院认为，欧盟理事会遵行的程序没有给申诉人发表关于列入黑名单或撤销黑名单的意见的机会，也没有说明列入黑名单的依据，采取的是法庭职权之外的方式……做出的决定没有提供相应的司法审查。因此，这一裁决侵犯了申诉人辩护的权利、获得有效法律救济的权利、获得有效司法保护的权利以及个人财产权。于是，法院宣告这一裁决无效……”［１８］

为此，欧洲法院规定欧洲国家必须优先遵守本国和欧盟的法律责任，然后才是安理会的要求。但这个规定严重挑战了安理会对联合国成员国的权威。卡迪案和洛克比案表明了将纯粹的法律方法应用到安理会的局限性。这两个争议案件说明了存在其他一些拥有权力和司法权的机构来评判安理会决议的可能性，这一点在卡迪案中表现得尤其明显。但即使存在一个与安理会相当的法律机构的可能性，安理会也不能无视宪章的明文规定，自认为享有无可非议的法律特权。

从某种程度上说，如果其他制度对安理会决议提出意见，那么它们之间冲突的结果将不可避免地带有政治色彩，而且还会受法律形式主义方法的限制。卡迪案以及其他类似案件的关键问题是，安理会到底应被看作是一个政治行为体还是法律行为体。安理会用这种方式对宪章授权做出了解释，以便它能不受限制地独立运作，这样做使安理会有时将自己的法律地位和政治地位置于首位；安理会希望被视为一个有权对成员国提出有法律约束力要求的政治实体，因为这可以让它不受政治和法律监督。然而，对卡迪案的判决是建立在相反的观点基础上的，即认为安理会是一个政治行为体，它的诉求必须根据国内法和成员国的需要来进行解释，而这又将国内法律要求置于安理会之上了。