联合国安理会与国际法治（2）

二、安理会与国际政治

除了宪章奠定的法律基础，安理会的运行还需要两个条件，即常任理事国的默许和联合国其他成员国的支持。基于之前提到过的决议规则，常任理事国的支持是必不可少的。这显然是一个法律和程序上的要求，没有安理会常任理事国的支持，安理会将不能实施任何重要行动。但这也反映了１９４５年《联合国宪章》签订时的政治现实，同样也是当今的政治现实。如果安理会准备为维护国际和平与安全而采取行动，那么它就不得不考虑到最强大国家的固有利益；而如果不经过常任理事国的同意而采取行动，将威胁到整个组织机构的生存。

１９４５年安理会最初设计就是大国之间为处理威胁国际体系稳定的危机而达成的协议。行使否决权就是为了确保安理会不能强行实施一个违背任何常任理事国意愿的决定。

当然，如果常任理事国之间无法达成一致意见，那么很容易导致安理会处于瘫痪状态，这从整个冷战时期、最近的２００３年伊拉克战争以及２０１１年开始的叙利亚战争中可以看得非常清楚。但这些都是大国蓄意策划的。事实上，宪章可以通过授权安理会采取违背大国意愿的行动，但这样做最终很可能导致这些大国强烈反对甚至抛弃安理会。因此，安理会的实际权力限定在能够得到那些常任理事国或多或少支持的议题。这经常会使那些希望安理会发挥更积极作用的人们感到失望，因为它意味着很多需要集体行动的议题最后都将不了了之。考虑到大国经常会对究竟哪些构成了对国际和平与安全的威胁的意见不一致，而安理会发挥作用的前提是这些大国采取联合行动，因而否决权成为安理会必不可少的一个条件。

安理会除了需要常任理事国的支持外，同样还依赖于它的合法性观念。合法性作为一个重要的权力来源，近来已经越来越成为学界关注的焦点③。合法性涉及行为体关于规则或制度应该得到遵守的规范性信仰④，是行为者的一种主观理解，根植于行为者的信念中。对安理会而言，可以作为例证的是，人们普遍认为安理会在国际安全事务中扮演着十分重要和合适的角色。安理会的地位依赖于它的合法性，并且这也是常任理事国和普通的联合国成员国都认可的。这里的“合法性”是指与“美德”不一样的事物。尽管两者经常被混为一谈，但我们最好还是将它们区分开来①。我们必须将一个制度的道德或规范正义同合法性概念区分开来。一个制度的合法性存在于它的拥护者中，它不可能为他人所分享，而且可能也不符合外部观察者的道德直觉或权利哲学。然而，合法性仍然会影响拥护者对该制度的态度，正是由于有这种影响力，我们才有必要研究国际组织的合法性。合法性会影响行为体对一个制度或规则的认知和态度，从而促使它尊重该制度，并促使它自觉地服从该制度。反过来，这又在制度和行为者之间创立了一种特别的权威形式。国内社会秩序常常被认为建立在民众对统治制度合法性的共享信仰中，政府的权威源自公民接受其合法性。这产生了基于同意和规范稳定之上的社会秩序，这种秩序也许对民众和统治者都有好处。同样，国际制度也依赖于合法性。安理会权力的提高一定程度上取决于安理会常任理事国之外其他国家接受其合法性。联合国成员国自觉地服从安理会决议对安理会的效力至关重要。事实上，安理会几乎不能采取引诱或强制的手段来促使成员国服从其决定。在大多数情况下，安理会并不能强制成员国同意它的要求，因此它的成功主要取决于成员国的自愿服从。这包括自愿为维和行动提供军队和物资，参与安理会要求的制裁措施，以及更广泛地尊重安理会的决议和权威。虽然这些义务在法律上是强制的，但很明显它们的履行取决于成员国相信它们执行这些义务能够获得一定利益，而这种利益又部分取决于它们承认安理会具有合法性。

安理会的合法性是《联合国宪章》谈判初期关注的一个重大议题。１９４３年，美国、英国和苏联就开始讨论这一问题，到１９４５年旧金山会议上，这种讨论达到了高潮。在这期间以及安理会成立后，大国都力图创造和维持安理会的合法性。１９４５年旧金山会议本身就是为了让联合国普通成员国承认宪章草案的合法性，同时决定增加６个（后来１０个）安理会非常任理事国。最近，人们可以发现安理会及其支持者对合法性给予更多关注，因为合法性是大国在安理会改革问题上的核心利益；这也促使安理会在美国入侵伊拉克后反思其做法的合法性；每当一个国际危机由于安理会的作为或不作为而遭到忽视或恶化时，安理会都是如此。

很难衡量安理会在世界政治中的合法性，因为关于这种合法性的信念来自行为体所拥有的内在的、主观的特性，它无法靠评估手段来获得。而且，即使合法性能够评估（比如通过民意调查，安理会做出的一般决定和协议也可能会引来不少争议。不同人群对联合国的合法性可能有不同的看法，这些差异也不能依靠社会科学方法来解决。合法性最终是一个政治争论的领域。

然而，我们可以从国家和其他行为者的行为中找到合法性的一些证明。如果行为体认同某个制度并通过它的语言和方法来追求自己的利益，那么可以表明它是一个合法的行为体。同样，它们对制度的服从程度也是一个证明，说明他们是按某种方式行事的。这样的证明是模糊的，因为它们也可能与强制或不涉及合法性的其他动机有关，但对安理会来说，这显然有力地说明了在涉及维护国际和平与安全的问题上，所有国家都将它视为一个合法的行为体和制度。

当政治条件与安理会的法律框架完全一致时，安理会显然有重大影响力，因为此时它拥有超常的能力在国际政治中采取决定性行动。比如，在２０１１年安理会授权通过军事干预来推翻利比亚政权。在执行一项任务时，若安理会成员国在政治上是团结一致的，那么安理会就能不受限制地动用法律和物质资源，它在国际体系中的合法性也会变得特别强大。在这种情况下，我们有理由担心出现一个不受其他制度监督和法律授权、能够在世界任何地方动用资源实施强制行动的“安理会帝国”。然而，当常任理事国意见不一致时，安理会就会陷入瘫痪。实际上，安理会通常处于帝国和瘫痪两种状态之间。

三、安理会的实践

因此，要了解安理会的实际权力，必须考虑它的法律权威和政治构成的相互作用。因为正是这两个因素的共同作用创造了安理会在实践中的特别动力和影响力。法律和政治因素并不是此消彼长的，因此仅仅从法律或政治的角度看，并不足以理解安理会在国际事务中担当的角色。这两者需要结合起来看：安理会的决议要利用宪章提供的法律框架，但是宪章只有进入到更广阔的国际政治话语中，才能产生超出宪章的影响力，而且它们也能重构包括宪章在内的国际法，因而也能改变安理会在未来行使权力的条款。安理会的法律和政治的动态关系从安理会重新定义其权威的实践中可以看出。安理会经常超越其法律界限，并且通过法律和政治方式使自己变得合法化。下文考察几个案例来说明这个过程，它们使单个的法律服从和不服从变得复杂化。众所周知，要修订宪章是很困难的。宪章第１０８条规定：“本宪章之修正案经大会会员国三分之二表决并由联合国会员国三分之二、包括安全理事会全体常任理事国，各依其宪法程序批准后，对于联合国所有会员国发生效力。”迄今为止，联合国历史上仅有两次正式修订，而且都发生在２０世纪６０年代。修改后的宪章扩大了安理会和联合国经济及社会理事会的规模。自１９４５年以来，国际环境在各方面都发生了变化，联合国因此感到制度需要做出某些调整，以适应新需求和新挑战，但这些调整一般都不能同宪章的正式修订相提并论。相反，这些大部分压力通过非正式方式得到了解决，比如通过改变组织的工作方式，或者用适应新需求的新方法来解释正式规则。一个重要例子就是安理会的成员资格。尽管１９６５年新增了４个非常任理事国，但安理会仍感到宪章设定的成员标准很难满足形势发展的需要。为了确保安理会的继续运行及顺应世界形势的变化，安理会对其成员标准已经做了几次非正式的修改。

２０世纪８０年代，安理会开始在做重大决定前经常性地征求非安理会成员国的意见，其中不仅包括为维和行动提供军队的国家，而且也包括与联合国保持定期会晤的主要捐助国，尽管它们当时并不是非常任理事国。这些磋商相当于给安理会增加了非正式成员，但这从来没有在宪章修正案中正式阐述过。

另一个例子就是安理会的表决规则。宪章规定任何决议如果得不到“全体常任理事国之同意”

就不能通过（第２７条第３项）。这是由１９４５年旧金山会议争论的条款引发的，当时四大国向参会的其他国家承诺弃权票可视为否决票。然而，在安理会召开的最初几次会议上，实际运作正好相反，常任理事国的弃权票并没有被算作否决票。这种情况最先发生在苏联代表团突然退出一次会议之后，其他国家只好在苏联代表缺席的情况下做出决策。从那以后，安理会逐渐形成了关于常任理事国弃权不能算作否决票的运作共识。这种惯例的实际好处显而易见：不把常任理事国的弃权等同于否决票，使常任理事国能够发出有细微差别的某种信号。这样，常任理事国就能表达对决议草案的不满，尽管它们仍然同意执行大多数国家的决定。还有一个例子是为了说明“建设性不服从”。所谓“建设性不服从”，就是即使明显违反了国际法，也可以通过主导国家的集体意志而变得合法，从而为法律的修改奠定基础，而不再是对法律的违反。这是我们非常熟悉的安理会实践的非正式发展的例子，如今已被理所当然地视为安理会制度的一部分。从某种意义上说，这样做可以提高安理会的合法性，因为如果一味地坚持采用正式规则，只会让安理会具备的合法性更少，且变得不那么重要。但笔者怀疑大多数学者和实践者在遇到这种情形时，都会乐意承认他们的做法违反了宪章中法律的准确表述，尽管他们的做法可能并不明显或者只是“技术性的”。