从三方面推进反腐败体制机制创新（2）

完善派出机构工作机制，变同体监督为异体监督

现在纪检监察派驻机构的管理模式成型于2004—2005年。当时，中纪委在试点基础上对派驻中央国家机关56个部门的纪检组和监察局实行了统一管理，至2006年，全国31个省（区、市）纪检监察派驻机构全部实现了统一管理。统一管理后的派驻机构，领导体制由纪检监察机关与驻在部门双重领导改为由纪检监察机关直接领导，人员编制划至纪检监察机关，后勤保障和工资福利由驻在部门负责。10年来，各地结合实际，对派驻机构的工作机制和管理模式进行了积极的探索和创新，形成了三种模式。

第一种是“点派驻”模式。这种模式是指对需要监督的党政机关派驻纪检组、监察室。这种模式在省、市纪检监察派驻机构中占绝对主导地位。“点派驻”管理模式的主要优势是便于了解驻在部门情况，劣势是派驻机构主要负责人担任驻在单位党组成员，一身二职，受到同级党委约束，这种监督从本质上讲是同体监督，不利于派驻机构独立有效地履行监督职能；派驻机构的后勤保障和人员福利由驻在部门负责，与驻在部门利益关系较多，监督工作难以超脱；每个派驻机构人员较少，难以查办案件。

第二种是“片派驻”模式。这种管理模式是按照业务关联和工作便利原则，分片分系统派驻纪检监察机构，一个派驻机构负责几个性质相近的部门或地域毗连的对象。典型案例，省级以海南为代表，副省级城市以成都为代表。这种模式的特点是派驻机构负责人不再担任驻在单位的党组成员；派驻机构的办公经费、后勤保障和人员工资福利全部由上级纪检监察机关统一管理；派驻机构监督的重点是党政领导班子及其成员，派驻机构拥有参加重要会议、了解重要工作、询问谈话、查阅文件和财务账目、调查建议、督促整改、查办案件等一系列履行监督职责的权力。“片派驻”的优点在于利益超脱，明显具有异体监督的性质，类似于常设的巡视组，因此监督更具有独立性、权威性；缺点是派驻机构有可能难以及时掌握监督对象的工作情况。

第三种是“点面结合”管理模式。这种模式是指保留派驻到部门的纪检监察机构，同时设置若干归口分片监督的派驻机构，双方机构分立，职能各有侧重，工作相互配合。典型案例，江苏省无锡市从市直派驻机构抽调31个编制，归口成立5个纪检监察工作室，作为市纪委、监察局的派驻机构，负责45个市直部门（单位）的监督工作。这种模式的优点是能取前两种模式之长，缺点是组织关系复杂，行政成本高，“片派驻”和“点派驻”在职能分工、信息沟通、资源共享、工作程序衔接上都很难把握，容易产生矛盾。

笔者认为，目前占据主导地位的“点派驻”模式主要适用于派驻机构改革初期阻力较大的阶段，以便于实现新旧体制的平稳过渡，由于这种模式中监督不具有完全的独立性，所起到的监督作用非常有限。“片派驻”模式虽然有难以及时掌握驻在部门信息的缺点，但无疑是三种模式中最具有监督效力的。“点面结合”模式由于行政成本过高、职责难以厘清，操作上有较大难度。未来要进一步完善派驻机构管理模式，笔者认为需要分三个层次推进：一是要全面落实三中全会提出的中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，省、市、县应参照中央实现全面派驻。二是要加强“点派驻”模式的监督独立性，明确派驻机构负责人不再兼任驻在部门的党组成员，工作的重点是加强对驻在部门党政领导班子及其成员的监督，派驻机构的后勤保障和工资福利由上级纪检监察机关统一管理。三是结合巡视制度改进工作，省及省以下推进“点派驻”向“片派驻”转变，促使派出机构成为常设的巡视组，变同体监督为异体监督，真正实现监督的独立性和有效性。