许耀桐 刘祺：当代中国国家治理体系分析（4）

正如市场失灵、社会失灵一样，治理也有可能失败。现阶段我国市场经济体制还不尽完善，社会组织发展还处在“先发展、后管理”阶段，包括法律法规在内的制度设计与整个制度体系都还不够完备。为最大限度消减治理失败造成的低效甚至失效等消极影响，为政府、市场、社会的发展提供制度保障、社会动力和监督体系，在“管制—管理—治理”的进程中，特别是在当前我国从管理向治理的转变中，应有一个实行政府主导型治理的过程，即“导理”的过程。因而，在中国推进国家治理体系现代化的过程中，不是简单地表现为“管理—治理”的过程，而是包含有“管理—导理—治理”的过程，即带有从导理演进至治理的显著特征。虽然导理的过程，也是通常说的从管理到治理的表现为制度、文化和心理的综合性转变过程。然而十分明显的是，政府起着领导和引导的主导性功能作用。政府的“导理”作用，具体地说有三个方面：第一，政府起着发动机和推进器的角色，承担领导责任，肩负创新使命，把握战略方向，确保制度供给;第二，更好地发挥政府在市场经济中“看得见的手”作用，制定规则体系，做好宏观调控，优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，促进共同富裕，弥补市场失灵;第三，政府帮助培育和完善各类社会组织，起着引导、规范、约束的作用，并倡导社会责任和培养公共人文精神，推动社会参与。在当前，中国只有实行政府主导型治理，才能实现有效的政府治理。

(三)当前国家治理的重点：创新社会治理体制

随着社会主义市场经济体系的建立完善以及行政体制的深化改革，当前推进国家治理体系现代化的重点是社会治理领域。社会组织作为国家与社会、政府与市场之间的媒介，具有公共性功能，可以接受政府授权，承担公共事务管理。第三部门的兴起打破了传统资源配置上政府和市场非此及彼的选择。对于国家与社会的关系，马克思主义认为，国家最终要走向消亡，国家的权力要被社会收回，重归社会。在这样的进程中，现在就需要我们重视社会组织的发展。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中作用，更加有效地提供公共产品。”十八大以来，党中央多次强调要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这些政策为社会组织的生长和发展，提供了有利的宏观制度环境。

要加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序，第一，必须正确处理政府和社会关系，尽快实施政社分开，培育各类社会组织。2013年《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出：“让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。”要改革社会组织管理制度，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。第二，实施社会组织科学分类管理，进行社会组织的去行政化、公开透明化、规范有序化的改革，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，激发社会组织活力。例如，充分发挥民间商会、行业协会的中介作用，协助政府规范市场主体行为，维护市场经济秩序，降低交易成本;充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体在维护群众权益方面的作用。第三，完善基层群众自治制度，创新有效预防和化解社会矛盾体制。统筹发展城乡村(居)民自治和社区建设，健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，发挥城乡社区在发展民主自治、扩大有序参与、提供公益服务、加强社会管理、防化矛盾纠纷、维护社会稳定方面的作用。第四，构建“多中心、协作型、整体性”治理模式，坚持系统治理，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。提高公共事务参与主体的沟通能力，协作能力，培育社会资本，形成政府与第三部门合作伙伴关系，逐步迈向多主体参与，整体性协作，网络化治理的态势，实现治理结构良性和均衡，有效引导社会组织在志愿服务供给中的作用，弥补政府供给的缺位或低效。