社会政策变革与中国经济发展模式转型（2）

一、社会风险的预期与中国居民储蓄率的高涨

无论在什么地方，几乎所有人都有可能因老龄、疾病、残疾和丧失工作(失业)而引致收入减少甚至收入中断，有些人群还会在一段时期因为抚养儿童而导致收入与需要不相适应的困难境况。在自然经济和农业社会之中，这类风险均为家庭(家族)风险，而且也不存在“失业”的概念。但在工业社会和市场经济的背景下，这类风险转变为“社会风险”。[4]人们普遍认为政府有责任建立社会保护体系，以帮助所有国民在一定程度上抗击社会风险，而制定并实施各种社会政策以履行这一责任的政府就是福利国家。[5]当然，福利国家或社会保护体系发展到何种程度，取决于一个国家或地区的经济发展水平。这意味着，福利国家无所不在，只不过在发展中国家，福利国家的发展水平较低，还不足以帮助国民有效地抵御社会风险所带来的危害。而在发达国家，应对这些“旧社会风险”的制度安排已经充足，而其福利国家所面临的挑战是应对所谓的“新社会风险”，主要包括(1)妇女劳动力市场高参与所引致的社会问题;(2)老龄化导致老年照顾的需求激增;(3)技术变迁导致低技能、非熟练劳动力的就业问题;(4)公共服务民营化所引致的服务品质监管问题。[6]

中国刚刚迈入中高收入国家不久，因此在发展阶段上属于新旧社会风险纷至沓来的历史时期。当然，由于历史和制度背景不同，有些西方国家所面临的“新社会风险”，如妇女劳动力市场高参与率，在中国并不是新鲜事。中国作为一个二元转型国家，即从农业向工业国家转型和从计划经济向市场经济国家转型，会遭遇很多西方发达国家从未碰到过的“社会风险”，例如进入城市的原农村居民和进入市场体系之中的原城市居民所面临的医疗、养老、失业等问题。但无论面对传统的社会风险，还是新兴的社会风险，中国福利国家(或社会保护体系)的制度建设速度和质量均未能赶上风险日益增长的速度，这是无可置疑的。

近年来，亚洲开发银行基于各国社会保险、社会救助和劳动力市场政策项目的数据，对亚太地区国家的社会保护体系发展进行了系统的评估，并从2005年开始发布“社会保护指数”。基于2009年的数据，在2013年《社会保护指数》报告中，中国社会保护指数处于中偏上的位置。就社会保护支出占GDP的比重而言，中国为54%。事实上，有不少人均GDP低于中国的国家，例如乌兹别克斯坦、蒙古和吉尔吉斯坦，这一比重超过中国。当然，也有一些人均GDP高于中国的国家，例如新加坡、马来西亚和泰国，这一比重还低于中国，这或许同社会保护支出的统计口径有关。在新加坡和马来西亚，都存在着公积金制度。公积金制度是一种强制储蓄制度，并不在人际之间扮演分散风险的作用，因此其基金大多不计入社会保护支出。但实际上，这种制度也在很大程度上行使着社会保护的功能。[7]

重要的是，亚洲开发银行指出，除了日本、韩国、蒙古和乌兹别克斯坦之外，亚洲国家在社会保护的深度和广度上都存在着偏低的情形，即社会保护不足。与此同时，在亚洲社会保护体系中，以养老保险和医疗保险为主体的社会保险制度占据主导地位，而社会保险的主要受益群体是非贫困中产阶层人群。相对来说，亚洲社会保护体系中为贫困人群所提供的保护更加不足。总体来说，亚洲国家，尤其是包括中国在内的进入中高收入行列的国家，未能使社会保护体系的发展跟上经济成长的步伐。[8]加强社会保护体系建设是亚洲开发银行在2008年提出的“亚太2020脱贫战略”的三大支柱之一，该战略认定社会保护的强化是推进包容性增长的首要贡献因子。[9]

尽管中国的社会保护体系，尤其是医疗保险和养老保险制度在过去的十年间得到了快速发展，但社会风险对于广大的城乡居民来说依然居高不下。让我们仅以医疗费用的风险来说明这一问题。随着经济持续不断地发展，中国城乡居民的收入在过去的三十多年里有了客观的增长。不计入通货膨胀的因素，2011年城乡居民家庭人均收入分别是1978年的635倍和522倍，然而2011年农村居民医疗保健人均支出是1978年的1456倍，而城镇居民则是1077倍，都远远超高收入增长的幅度。中国的基本医疗保障制度已经成形，人口覆盖率已经超过了95%，但是其保障水平并不高。对于大多数参保者来说，其40-50%以上的实际医疗费用还需要依赖于自付。[10]这意味着，尽管中国在医疗保障制度建设方面取得了很大的成就，但是民众在医疗费用方面的社会风险依旧没有得到适当的分散。事实上，在社会保险制度方面，医疗保障体系的制度建设是相对比较完善的。与此对比，养老保险制度在民众那里造成的不确定感更加强烈。在2013年夏秋，各类媒体对于养老保险基金的潜在支付风险、退休年龄延长以及通过“倒按揭”实现“以房养老”等问题的大量争议，实际上就是民众对未来养老金支付风险极度担忧的一种表现。