社会政策变革与中国经济发展模式转型（4）

其实，尽管对“福利国家”避之唯恐不及，很多中国的经济学家并不一味地反对政府强化社会政策。他们大力主张政府健全社会保障制度，并视之为改善中国收入分配不均衡的必定之策，视之为政府职能转型的必然之举，视之为中国经济社会发展模式转型的必由之路。但是，对于应对当前中国所面临的经济下行之局面，他们大多认为政府财政投资于“社会性基础设施”，是远水解不了近渴。亦有学者提出，中国不仅要防范“中等收入陷阱”，而且还要防范“福利国家陷阱”，提醒政府不要“一味地为了讨好民众而承诺各种超出国家经济能力的福利措施”，否则“就有违经济发展的规律，最终可能拖垮经济”。[17]有很多政府官员和学者认为，福利国家建设弄不好会“养懒汉”，因此形成了“福利恐惧症”、“社会福利社会责任论”、“社会福利可替代论”等流行的观念。[18]更有甚者，明明中国在福利国家建设方面始终存在着“低福利”和“负福利”并存的现象，距离所谓的“福利国家陷阱”有十万八千里之遥，但却有很多包括著名的“左派”人士，都时常痛斥福利国家的危害性。[19]

福利国家“养懒汉”的论调，在国际上基本上是一种陈腐过时的论调，而在中国完全是一种时空倒置的观察。关键在于，福利国家的施政，完全有可能不养懒汉，也不一定会造就福利国家陷阱。健全养老保障和发展医疗保障，都与“养懒汉”毫不相干。在有关社会政策的国际文献中，探究所谓“发展型社会政策”或“积极的社会政策”，是近三十年来的一个热点，正试图解决这一问题。

三、走向发展型福利国家

长期以来，在人们的印象中，福利国家社会政策的实施，无非是财富的再分配，并不能直接促进财富的增长。毫无疑问，保护型的社会政策为新自由主义对社会政策的抨击提供了土壤。二十世纪最后二十年，在西方发达国家，福利国家的收缩成为大趋势。在发展中国家，社会政策的发展障碍重重。在这样的背景下，国际社会政策学术界兴起了从发展主义角度来研究社会政策的新思潮，主张社会政策绝非仅仅涉及财富的再分配，而且也可能通过各种方式来推动经济社会的发展。这种所谓的“发展型社会政策”着重于个人(尤其是社会弱势群体中的成员)、家庭、社区、民间组织和政府机构的能力建设，从而实现经济社会的协调发展。[20]

关于发展型社会政策，最早的论述是美国加州大学伯克莱校区梅志里教授1975年出版的《社会发展：社会福利种发展型思路》一书。在此之前，社会政策文献中的经典性话题是所谓“剩余型”和“制度型”福利国家之争，而梅志里则提出发展主义的新思路，主张超越这一争论，把家庭、社区、民间组织甚至市场力量(即营利性组织)、国家的努力，整合到一个协同推进社会福利的新制度框架之中，从而使社会政策与经济发展协调起来。2005年，梅志里和霍尔合著了《为了发展的社会政策》 一书，进一步发展这一理论框架。值得注意的是，梅志里等学者所提出的发展型社会政策的思路，主要是针对发展中国家的社会政策。在他们看来，经济发展水平尚不高、政府财力比较薄弱的发展中国家，不能盲目追寻发达国家发展福利国家的既有道路，而是必须探寻将经济发展与社会发展协调发展之路;甚至在某种意义上，社会政策固然不必为经济发展让路，但必须有助于经济发展。唯有如此，社会发展才能具有可持续性。

毫无疑问，发展型社会政策的适用性绝不限于发展中国家，而是同样适用于发达国家，具有普适型。实际上，就在梅志里致力于以发展中国家为背景构建发展型社会政策的理论框架的同时，国家社会政策学术界呈现了百花齐放的态势，多种理论同时孕育成长，为发展型社会政策的发展提供了肥沃的土壤。这些理论包括：