社会政策变革与中国经济发展模式转型（5）

· “社会投资”理论，把国家与社会的福利开支视为社会投资而非社会消费，不仅重视社会政策对于推进社会公平的作用，而且强调社会政策对于推进经济社会协调发展的作用。[21]

· 工作福利理论，强调以促进就业为中心的社会福利政策，推动福利的受益者参与劳动力市场。[22]

· 福利混合经济或福利多元主义理论，高度强调国家、社区、市场、家庭协同发挥作用。[23]

· 能促型国家的理念，探讨了国家如何通过推动社区和非营利组织的能力建设，来实现发达国家福利国家的转型，从而一方面完善社会保护，另一方面可以推动社会经济的发展。[24]

值得注意的是，发展型社会政策的研究依然方兴未艾，上述理论迄今没有得到充分整合。积极的、发展型的社会政策归纳起来，主要有两方面：其一是加强医疗、教育和社会救助，从而强化福利领取人的人力资本，提高其参与劳动力市场的能力;其二是通过鼓励性或者惩戒性措施，要求福利领取人接受工作培训、参加社区公益活动、参加非社区性志愿服务、为其创业提供财务和非财务支持(咨询、信息提供等)、提供法律援助等。随着发展型举措的不断增加和改善，社会政策不再是消极的、保护型的措施，而成为推进社会公平和经济发展的一种积极的手段。

就中国而言，社会政策的变革，对于中国经济的“稳增长”和发展模式的转型来说，并不一定都是远水。关键在于如何选择社会政策变革的路径，使之一方面能有效地帮助民众分散社会风险，另一方面又能同市场机制的运行相行不悖。

例如，笔者在2012年提出的“全民健康保险”(简称“全民健保”)之策，就是这样一种“近水”。作为一种“发展型社会政策”，全民健保的思路非常简单，即废除现行城镇职工基本医疗保险，转而由国家财政出资，加上国民缴费，建立一个缴费水平统一、给付水平统一的全民健康保险体系。国家财政出资至少应该为每人每年600-800元，而国民健保费可以设定在每人每年200元(低收入者免予缴费)，两者今后均随着人均GDP的增长而增长。有了这样的筹资水平，所有国民均可至少享受现行城镇职工医保的待遇水平，即大约75%上下的医药费用将由全民健保来支付。国家在各省设立全民健保局，代表所有参保者向各类医疗机构购买医药服务，而医疗机构则可以走向有管理的市场化。在全民健康保险制度之外，民营健康保险也有足够的空间获得发展。[25]

全民健保的构想不仅能让现行碎片化的全民医疗保险体系整合起来，而且还能消解其中所蕴含的诸多老大难问题，例如个人账户的存废、异地就医的管理、医保关系的转移接续等等。更为重要的是，全民健保制度的建立还能在短期内对经济增长有促进效果。这是因为，走向全民健保的第一步，就是立即停止城镇职工医保的缴费。这意味着，原本大约1000亿元的职工个人缴费得以中止，直接变成了职工们的现金收入，极其有望转化为消费;原本大约3000亿元的单位缴费也得以中止，极其有望帮助所有企业减轻负担，即降低企业社会保险缴费费率的总水平。中国社会保险缴费水平之高绝对处在世界第一集团之列。此外，现有城镇职工医保基金还有大约1500亿元的个人账户结余，也完全有望释放为当年消费，而不必让参保者为这些沉淀资金的不断贬值而发愁了。推进全民健保，意味着政府需要新增大约5000亿元的健保支出，大约占中国政府财政支出总额的5-6%。这一笔“积极财政政策”，其实也是一种“积极的社会政策”，看起来微不足道，但在短期内相当于综合性的减税计划，绝对可以为“稳增长”助一臂之力;在中期内可以帮助医疗保险体系的完善;在长期内可以成为中国福利国家制度建设的一个典范。

“积极社会政策”有很多很多，“发展型福利国家”也有很多发展模式。中国经济发展模式的转型能否成功，在于我们能否在福利国家建设上抛弃陈腐的理念，从社会发展主义的新视角，重新探索社会经济协调发展的新路径。长期以来，中国在社会政策的变革与发展方面始终陷入一种零敲碎打的局面，缺乏一个持续有力的、一以贯之的、协调平衡的福利国家发展战略，这也是中国经济发展模式转型不利的一个重要原因。[26]唯有清醒地认识到这一点，才能推进必要的改革。