新城市化发展模式与地方治理（5）

(1)大都市区横向蔓延

进入20世纪后，美国大都市区地域面积不断扩展而产生了大都市区的横向蔓延问题，这种蔓延对地方治理产生了直接而持久的影响。

一是自然资源的浪费和自然景观的破坏。城市经济的一个重要特征是土地的集约利用。但美国大都市区发展过程中的郊区化则是以土地低密度开发为特征。人口、制造业及服务业从中心城市扩散出去，在郊区重新分散布局，占据了大量的土地空间资源，使原城市中心单位土地利用效率降低。更为严重的是，美国在早期的郊区化进程中，发展缺乏规划，导致土地浪费。郊区住宅的过度建设加速了外围地区的开发，又引起郊区的进一步蔓延。同时，由于郊区化对私人汽车与高速公路网的依赖，石油等矿产资源也大量消耗。不仅如此，郊区原本的自然景观也遭到了一定程度的破坏。

二是公共资源的浪费。大都市的横向蔓延对城市公共资源也造成了巨大的浪费，主要表现在公共设施的低效使用上。如在公共交通领域，随着城市中心人口的大规模外迁，加之私人汽车的普及，公共交通陷入恶性循环之中，由于公交乘客大幅度减少，公交提高票价，服务质量降低，车次减少，更多的乘客转为选择私人汽车，公交乘客进一步萎缩，城市低收入层仍然依赖于公共交通，政府财政不得不对公共交通进行巨额补贴。在教育设施、城市供水、供气等基础设施领域也出现不同程度的低效益问题，闲置现象十分严重。

(2)零碎化的地方政府各自为政

从20世纪初美国开始大都市区化进程至今，地方政治权力在诸多地方政府之间的分割，及其所产生的地方政府的分裂，即“零碎化”，也称“巴尔干化”，成为解决大都市区经济与社会问题的结构性障碍，甚至有时候还被认为是产生大都市区多种经济社会问题的主要原因。

一是大都市区政治的“零碎化”导致了中心城市与郊区之间、郊区与郊区之间矛盾重重，不能有效地进行整个区域内土地利用规划、公共工程、公用事业服务以及其它公共设施的综合规划。中心城市与郊区之间，常常需要在供水、排污、保护环境、消防和打击犯罪等许多问题上进行合作，但由于地方政府注重各自的独立性，以及担心边界、权力和各种利益受到侵害，合作实施较困难。

二是大都市区政治的“零碎化”削弱了中心城市的经济发展潜力和解决社会问题的能力。美国大都市区内部分郊区城市获得自治权力和征税权利，众多中小规模的自治城市得到发展，中心城市税收减少，与郊区城市的经济联系大为减弱。一些规模较小的自治城市没有能力为其居民提供日常公共服务，向中心城市购买公共服务成为一种选择。二者之间仅靠合同维系，而中心城市没有权力干涉其它自治城市的政策制定或实施。

2.大都市区化背景下的多维度地方治理

在联邦宪法和州宪法的框架下，地方政府的独立性受到保护，但大都市区治理却力图弥补现行地方政府体制的缺陷，减轻政府体制“碎片化”和分散性给大都市区经济社会、生态环境和社会公平造成的弊端。伴随着大都市区的不断发展，借助于政府间关系的调整，政府与社会关系的改善，大都市区治理展现出多维度的治理网络特征。

(1)行政区划调整

超越行政界限是大都市区中心城市发展的必然趋势。而为了克服行政分割，有效实施涉及大都市区整体利益的决策，适度的行政区划调整是一种直接而重要的手段。大都市区整合最常用的方式是兼并或市县合并。美国较大的市县合并的例子有迈阿密市和戴德县、那什维尔市和戴维森县，印第安纳波利斯市和马里昂县，哥伦比亚市、乔治亚市和马斯科吉县等。但美国的市县合并是以城郊双方自愿和公民投票表决为基础的，由于各方利益存在差异，大都市区化发展的后期，市县合并议案的通过率大大降低。在美国走市县合并这条路来实现区域协调管理有一定的难度。