新城市化发展模式与地方治理（6）

(2)建立大都市区政府

为协调区域性矛盾，有的大都市区在城市政府之上探索建立了具有较高权威性的大都市区政府，这方面的典型例子有“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”。双城即指位于密西西比河东西两侧的圣保罗和明尼阿波利斯两个城市。大都市区发展的种种城市问题同样困扰着双城大都市区，1967年双城地区由州立法院授权成立了大都市区议会(Metropolitan United Council, MUC)。议会成员由州长提名任命，一般一个市一个代表，其基本职责包括：一是对大都市区内具体事务进行长远规划，对长远支出预算进行审查；二是对大都市内组织(如交通局、垃圾委员会、航空委员会)的预算运行进行监督；三是对具体问题给辖内县政府和市议会提供咨询服务。波特兰大都市区政府是全美第一个直选产生的区域政府，其职能主要是会同地方政府制定区域规划，保护环境，提供区域性公共服务。经过多年的发展，该区域性政府组织在解决许多区域性重大问题上体现出充分的灵活性和有效性。

(3)成立半官方性质的联合组织

在美国这样一个崇尚“地方自治”的国家，要建立大都市区政府这类区域性行政组织难度较大，因此一种由地方政府自愿联合，获得联邦和州政府支持的半官方性质的、松散型的行政组织孕育而生。这类组织易被接受，且具一定的协商、协调功能，因此发展较快。大都市区内的各地方政府根据自愿原则成立区域协会机构，主要负责处理大都市区内诸如土地利用、住宅、环境、经济发展等问题及其协商解决跨大都市区间的问题。协会设有董事会，重大问题由董事会表决决定。在美国有700多个这种大都市区协调机构，如旧金山湾区政府协会，由旧金山湾区的9个县和100个城市的政府组成；南加州政府协会由洛杉矶县、橘县、河边县等6个县政府和100多个城市政府组成，是美国覆盖面积最大的地方政府间组织。辖区内城市是否参加协会完全自愿，目前辖区内188个城市中有135个参加了协会。

(4)设立功能单一的特别区

特别区是指根据某种特定的管理需求，划出一定的区域范围，设立专门管理机构，实行区域协调管理。其职能主要有两个方面：一是协调利益冲突；二是提高资源共享性。特别区的区域范围大小不一，大的基本上覆盖整个大都市区，小的则只有2－3个城市的组成。特别区的种类繁多，包括学区、交通运输区、大气质量管理区、水区、废弃物管理区、空港管理区、消防区、海岸保护区等。大型特别区由州授权建立，小的由县设立，其中许多由民选产生。

(5)大都市区政府间合作

20世纪60年代兴起的政府间合作作为有效解决大都市区问题的一种方法得到普遍推广。其合作主要分为两种模式：一是政策层面的合作。主要是通过政府联合会、大都市规划机构来处理与区域性治理有关的政策决策问题。二是功能层面的合作，主要涉及某些特定服务的生产与提供，通过将服务的生产者与提供者相分离，大都市区内的地方政府可以通过多种途径为其居民提供各种服务。其主要合作方式可分为：非正式合作、政府间服务合同、一揽子服务协议、共同权力协定、职能转移。其中政府间服务合同是大都市区区域治理中普遍采用的方式，主要是按市场法则进行公共基础设施和公共基本服务方面的合作。如美国洛杉矶大都市区在筹建污水处理厂时与周边城市进行了协商，最后洛杉矶市与29个城市签订合约，洛杉矶市投资46亿美元建设处理能力达4.5亿gal(1gal＝3.785 43L)的污水处理厂，其他29个城市有偿共享该设施。警察和消防方面的合作也是通过政府间签订合约形式合作。如核桃市人口只有3万，其市政府与县政府签订合约，由县政府的警察局、消防局有偿提供核桃市的治安和消防服务。另外，还有图书馆、公立医院等也有通过合约方式把市场法则引入大都市区区域治理领域。⑥