新城市化发展模式与地方治理

一、概念界定

1.新城市化

“新城市化”与传统“城市化”概念既有联系又有区别。所谓的传统“城市化”，在我国人文地理学界一般定义为“城市化(urbanization)通常是指人口向城市地区集中和农村地区转变为城市地区(或指农业人口变为非农业人口)的过程，这一过程使城市数目增多、各个城市人口和用地规模扩大，从而不断提高城市人口在总人口中的比重。因此，城市人口比重增大是城市化的一个重要标志，城市化也包括居民生活方式的变化”。传统“城市化”是城市化发展的初级阶段，强调人口集中和城市的聚集效应。“新城市化”是城市化发展的高级阶段，其主要特征为：一是人口和经济活动呈现相对分散的特点，郊区或城市外围地区发展速度超过中心城市，成为带动该区域发展的重要力量；二是中心城市与郊区功能重新定位，中心城市的集聚与辐射功能仍然存在，但在区域发展中的主导地位呈下降趋势，工业与服务业在郊区得到快速发展；三是郊区发展过程中形成了经济独立性很强的次中心，与原中心城市形成复中心或多中心结构，优化了区域资源配置和产业布局。此后，城市与郊区从竞争发展到共同发展，从而形成城乡一体化统筹发展的新模式，即大都市区发展模式。这标志着城乡发展有了实质性的良性互动关系，城市化从简单的人口转移向结构转变过渡，进入新的发展阶段。与城市空间变化相适应，区域规划、社会发展、政府政策、地方治理等方面也都发生了巨大的变化。①

2.大都市区

新城市化发展阶段中一个重要特征是以大都市区作为地域实体的发展模式。美国、德国、日本等发达国家，政府对大都市区的概念都有明确的阐释，各国对其定义存在一些差别，但概念的主要内涵是相同的，大致都包括了核心区域和边缘区域(或者称为中心城市和郊区)以及功能区域的三个重要特征：即经济中心、经济腹地以及中心与腹地之间的经济联系。学术界明确规定了大都市区的界定标准：“大都市区是一个大的城市人口核心以及与其有着密切社会经济联系的具有一体化倾向的邻接地域的组合，它是国际上进行城市统计和研究的基本地域单元，是城市化发展到较高阶段时产生的城市空间组织形式”②。

3.大都市区治理

治理是一种政府行政、公众参与、非政府组织作用和企业影响的共同行为，它的兴起是作为对现有政府和市场两种不同的经济社会管理方式的替代和完善。20世纪90年代以来，国外学者对“治理”进行了新的界定，总体来说，治理具有以下特征：(1)治理是一种过程，而不是一整套规则，也不是一种活动；(2)治理是一个协调的过程，而不是行政的控制；(3)治理既涉及公共部门，也包括私人部门以及公众参与；(4)治理没有一种正式或固定的模式，而是持续的互动过程。

由于大都市区范围内各级地方政府众多、利益集团复杂，多中心的利益主体之间矛盾重重，许多区域性公共问题得不到有效治理，产生了诸多问题：(1)大都市区内各地方政府辖区在社会经济发展和公共服务上的不平衡；(2)大都市区内区域综合规划、交通整体规划、基础公共设施以及环境治理等公共问题得不到有效解决；(3)大都市区的整体竞争力受到影响。这样，大都市区政府管理的碎片化就成为治理的难题：一方面，大大小小且数量众多的地方政府都积极寻求自身的独立性与自主性；另一方面，层出不穷的区域性公共问题又不断陷入治理困境。

约翰·弗里德曼在《亚太地区城市与区域治理》中对大都市区治理进行了定义。他认为，一个拥有数百万居民的大都市区，是一个互相关联的经济空间，其包括县、市、乡、镇等不同的政治和行政空间，正是这些政治和行政空间(不一定是整合的政治或行政空间)成为治理的主要运作空间。黄丽在《国外大都市区治理模式》中提出，大都市区治理就是发现和采用一种机制，建立一种整合的政府或专门的机构和委员会，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下，进行的一种解决大都市宏观和微观区域问题的政治过程。③