机制建设是提升政府能力的根本（2）

体制的整体性等特征及基本含义意味着，在体制正确反映时代精神的前提下，能够基本保障其所涉范围内的整体运行。但这种运行顺畅与否还依赖于机制的落实，由此形成基本满意的各种秩序。机制处在体制与秩序之间，而且机制正是产生组织能力的主要源泉。

现代社会是组织社会，而政府更是庞大的组织集合。个体行为由法律或道德等具体行为规则来调整，但组织内的各种复杂过程和组织间关系等却无法通过这些来规范。虽然组织行为由个体行为构成，但个体行为不能自动形成有序的组织过程。组织通过复杂的安排（所希望的行为轨道和程序）汇聚个体行为并引导其形成所期望的秩序，这种安排就是机制。根据机制的这种主要含义及其与体制和秩序的基本关系，可以初步得出关于政府能力究竟来自何处的答案。既然政府由组织组成，而组织又由个体组成，那么政府领导人和其他公务员的个体能力确实是政府能力所不可或缺的一部分。

然而，组织并不等同于其成员的机械相加。这就是说，提升政府能力的途径还必须从政府成员以外去寻找，而现代政府的能力也不能寄托在个人能力上。实际上，政府能力无时无刻不依赖于政府各部门和公务员之间的沟通、协调、合作，而且对于各种问题还要不断做出决策并予以落实，这些过程的顺畅程度则依赖于机制的合理性和稳定性。这里的合理性主要取决于相关知识的吸纳程度，而稳定性则主要取决于相关问题上的法制化程度。有关这些过程的轨道及程序的安排合理与否，将决定政府运行上的整体效能，这就是原本意义上的政府能力。因此，如果我们从政府本身入手去理解其能力，那么政府能力问题就转化为机制能力的问题。

机制建设显然不如绩效考核那样“速效”，但远比后者有助于长治久安。如果说后者属于技术层面，那么前者则属于国家建设层面，而且是后者能够发挥所期功效的基本环境之一。还有，绩效考核的实施是相对封闭的过程，但由于机制与体制和秩序间，以及各种机制间的必然联系，机制的建设和运行只能是开放性的，这种开放性当然包括政府与社会的关系。这就要求我们必须以更广阔的眼界来探索如何提升政府绩效和政府能力的问题。因此，我们必须冷静思考，政府过程需要什么样的政府能力，当今中国改革的目标究竟需要何种政府能力，这无疑是中国公共管理学研究中具有重大意义的现实观照。        

（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）