依法为“先行先试”清障护航（2）

法律因地调整是“必要的例外”

在特定区域内暂时调整实施法律法规，是平衡特定区域改革创新需要和全国范围法制统一的稳妥举措。在特定区域内暂时调整实施法律法规的实质，是立法机关对已经颁布的法律法规的效力范围进行调整。我国作为单一制的国家，法律应当普遍适用，统一实施，这是基本原则，但是，法律因地调整可以成为一个“必要的例外”。因为，我国作为一个大国，社会经济发展在不同的地区存在较大的差异性和不平衡性，加之处于转型阶段，一些事关全局、事关长远的重大改革开放、发展创新工作需要某些地区先行先试，为全国推广或复制探索路径。所以，通过国家授权，允许法律法规在某些地区调整效力范围，包括暂不适用，是顺应社会经济发展实际，符合改革创新需求的做法，同时并不影响法律法规在全国范围内实施的效力和权威。何况，全国人大常委会的决定规定了三年试行期，这也表明全国人大对上海自贸区改革试验的法律掌控。

在特殊区域内暂时调整实施法律法规，是完善社会主义法律体系的补充方式。法律是社会经济关系的集中反映，社会经济的发展变化和法律法规的相对稳定之间存在永恒的矛盾。改革开放初期，国家法律法规尚不健全，国家允许地方先行先试，授权地方创制新法，因此，当时地方改革创新较少遇到与国家法律法规的矛盾。当前，社会主义法律体系已经建立，法律完善方式主要通过制定新法、废除旧法、修改法律、解释法律等等方式在全国范围内对法律法规的适时调整，其特点是整体的、全面的法律调整，即所谓“法律因时调整”。对此，《立法法》规定了现成的路径。但是，针对特定地区改革创新先行先试需求，需要在特定区域内调整实施有关法律甚至暂时停止适用有关法律，这种局部的、临时的法律调整，即所谓“法律因地调整”，却无先例可循。当前地方改革创新先行先试，在很多领域、很多方面都需要突破现行法律法规规定。因此研究法律局部性的因地调整，是当前改革创新工作的现实需要。全国人大常委会和国务院发布关于在上海自贸区暂时调整法律行政法规的决定，创造了法律完善的一种新方式，即通过授权或者批准方式，就法律法规适用范围进行局部调整，规定特定地区可以暂时调整或者暂时停止实施有关法律法规。实践证明，这一法律完善方式顺应了全国地区发展的不平衡性的现实需要，保障了特定地区改革创新先行先试的法律需求。毫无疑问，上海自贸区是这一法律创举的受益者。

（作者为上海市人民政府法制办主任、研究员）