山西:新型城镇化 户籍制度改革的契机

山西:新型城镇化 户籍制度改革的契机

摘要:中国历史上的户籍制度是与土地直接联系的,以家庭、家族、宗族为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度,以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益,以个人为本位的人口管理方式。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,其中第六部分是健全城乡发展一体化体制机制,明确指出:城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果……推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。

户籍制度是一项基本的国家行政制度。中国历史上的户籍制度是与土地直接联系的,以家庭、家族、宗族为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度,以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益,以个人为本位的人口管理方式。中国现行的户籍制度形成于中华人民共和国成立之后,在与共和国共同成长和发展的漫长过程中,以城乡二元结构为特征的具有中国特色的户籍制度逐渐形成,在社会变迁和发展的过程中备受争议和诟病。究其原因乃是因为现阶段的户籍制度根据血缘继承关系和地理位置把户口划分为了城镇户口和农村户口,这种城乡二元户籍制度在城市和农村之间竖起了一座高墙,是对公民身份的一种不公平的等级界定,带有一定的歧视性。在市场经济高速发展和社会生活民主化的今天,户籍制度改革是广大人民群众特别是持有农村户口公民和整个社会的迫切要求。

中国户籍制度的功能与影响并不是一成不变的,它是一个不断演变的过程,其变迁大致经历了三个阶段:第一个阶段着重户籍的登记管理职能,这时的户籍管理政策最主要的目的在于对人口居住地点与基本信息的登记上面,并不涉及公民的自由迁徙与利益权利的分配等问题;第二个阶段着重户籍在限定人口自由流动方面的功能,其中最主要的是针对人口的乡城流动行为进行严格的约束与规制;第三个阶段着重在相关的利益分配方面,其最突出的表现是将涉及诸如就业、教育、住房、医疗、社会保障等与公民切身利益相关的诸多福利权益与户口相联系。但是我国的户籍制度在制度变迁和演进过程中不断发生异化,户籍偏离了它本来所具有的证明身份和提供人口信息的功能,不同种类的户籍上不断被附加和注入了越来越多的利益,但是这些利益并没有均衡地附加在不分地域所有公民都具有的户籍之上。由户口所确定的农民的身份使得农民享受不到自身应有的各种待遇,农民因为户口所能享受到的基本公共服务远远低于城市居民。

户籍制度改革是继20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后又一次“解放”农民的革命。户籍制度改革的内容,是由传统的城乡分割的二元户籍制度,过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度,打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限,使公民获得统一的身份,充分体现公民有居住和迁移的自由权利,剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能,真正做到城乡居民地位平等、机会平等,平等参与现代化进程,共同分享现代化成果和改革成果。

户籍制度改革的出发点和落脚点都是促进社会公平正义,增进人民福祉。如同《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一部分所讲:全面深化改革……以促进社会公平正义,增进人民福祉为出发点和落脚点。作为推进城镇化改革的一项重要措施,户籍制度的改革起到了非常重要的制度先行和制度支撑作用。当下,城镇化过程重点要解决的是人的问题,稳步提高人口的城镇化水平,逐步把符合条件的农业人口转为城镇居民。要让全体居民共享改革发展的成果,国家提出要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,实现基本公共服务的均等化。户口本来只是为了证明公民的身份,户籍制度也只是为了进行社会管理。进行户籍制度改革的最终目的就是要逐步剥离附着在户口上的各项基本公共服务待遇,使户口回归到仅仅反映个人身份性质的本来功能,促进社会的公平正义,增进全体人民的共同福祉。

户籍制度改革的制度契机是中国的城镇化改革。应借助我国进行城镇化改革的制度契机,积极稳妥地推进我国的户籍制度改革。理性分析我国的城镇化改革可以发现,城镇化改革的核心是大量的农村人口有条件地转变为城镇人口。在整个城镇化的过程中,只有坚持以人为本的基本理念,充分尊重农村人口的真实意愿,最大限度地保护保障农业转移人口的各项合法权益,才能使我国的城镇化改革有坚实的民意基础和制度基础,城镇化改革才能够按计划和规划分阶段分步骤稳步推进,成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。在这样的过程中,我国的户籍制度改革同样需要明确方向、目标和基本改革路径,只有这样,二者才能互相依托,互相促进,共同为中国的现代化建设贡献自己的制度力量。(作者为太原科技大学法学院教师、法学硕士)

责任编辑:董洁校对:总编室最后修改:
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