权益改革：养老金改革的第四条道路（2）

系统性改革转型成本庞大

系统性改革的目的，在于提高社会总储蓄率，以应对人口结构变化，具体可以采用增加政府储蓄，如建立储备养老基金，或者提高个人储蓄，如建立积累型个人账户等。在我国，系统性改革的焦点问题是，要不要做实个人账户。批评现行名义账户体系的观点，视养老金“空账”如仇寇，认为是对个人产权的剥夺。其实，是否应做实个人账户，取决于对整个国民经济运行和金融环境的判断。

2010年诺贝尔经济学奖得主戴蒙德认为，对中国这样的高储蓄率国家来说，转向积累制并不是一个好主意。的确，我国当前社会资本存量偏高，继续增加储蓄实无必要。现实的金融环境也难以为养老基金提供合适的投资渠道，故而短期内做实个人账户的时机并不成熟。另外，由于年轻人缴费将进入积累型账户，而不能用于偿付已经退休一代人的养老金，系统性改革还面临庞大的转型成本。这也是改革的巨大障碍。

参数改革已无太大空间

参数改革虽然不需要解决转型成本问题，但面临的政治压力往往远胜于系统性改革，因而需要政府具有较高的政治技巧。总体来说，当前我国养老保险缴费率较高，待遇又较低，传统参数改革已无太大空间。相对必要的参数改革，主要在于延迟退休年龄和适度紧缩公共部门雇员养老金。

参数改革应当注意如下五点。第一，采用渐进的先慢后快的改革方式。参数改革的收益是分散的、长远的，而改革的痛苦则直接施加在特定群体身上，必须考虑改革对象的承受能力。第二，改革时机的选择至关重要。如延迟退休年龄应当选择在劳动力供给减少、人口红利消失时实施，这时对年轻人就业冲击较小。第三，改革中应设定一些自动平衡机制。如芬兰采用了养老金待遇与预期寿命挂钩的方式。自动平衡机制的优势在于使参数改革超出政治过程之外，由外部环境变化自动触发改革，避免了政治博弈。第四，改革产生的收益尽可能在养老金体系中内部化。如通过降低缴费率将延迟退休产生的新增盈余，直接惠及参保人，实现边改革边受益。第五，改革中要注意政治技巧。如最常见的分化、补偿和模糊策略，在改革中区分“老人”、“中人”和“新人”即是典型的分化策略。对“中人”实施过渡性补偿，以换取长远制度设计的改进，则是补偿策略。2005年国务院38号文件的出台是一次重大的参数改革，但改革过程相当平顺，部分原因就是改革策略的统筹考量，个人账户养老金减少的同时伴有基础养老金的增加，模糊的政策效果降低了改革阻力。

投资管理改革争议大

就管理改革而言，在过去几年中，随着征缴技术的改进，养老基金筹资更加稳定，但未来在缴费管理方面还有很多值得完善之处，如最低缴费年限要求偏低等。然而，基金投资管理方面的争议则更大。截至2012年，我国地方养老基金结余已达到2.39万亿元，但投资渠道仅限于银行存款和国债，回报率偏低，保值压力大。

养老基金的目标是对冲人口老龄化、经济增速减缓的风险。我国养老基金的多元化投资，受制于本国金融市场的深度、跨国资本流通管制和管理者的风险控制能力。在金融成熟度和稳定性不高时，扩大投资范围，需要三思而后行。另外，当前基金管理的碎片化，也不利于政府有效的投资监管。