陈锡文：农村土地改革不能突破三条底线（2）

农村土地制度改革有三条底线不能突破

在土地问题上，我主张，规划高于所有权，这在全世界都是一样的。三中全会通过决定说，市场在配置资源中起决定性作用。但我认为，在土地资源配置上，市场不能起决定性作用，因为要有规划。你必须在规划允许的条件下，再发挥市场经济的作用。因为土地是分类的，有农地、建设用地（包含农村建设用地、城镇建设用地），城镇建设用地有商业贸易用地、住宅用地、工矿企业用地，还有各种各样的划拨的供应性问题。不能跨界使用，这是土地规划的作用，在这个意义上就形成了土地的管制制度的基本内容，即用途管制，所以只有在符合用途管制的前途下，市场才能发挥作用。

到2013年9月，我国84个重点建设城市的地价，平均大概是3600多块钱每平方米；但是商业用地（包括写字楼等）的平均价格是6000多块钱一平方米；住宅用地的价格接近每平5000块钱；而工矿企业用地不到700块钱。所以你怎么可以拿着工矿企业的用地去盖写字楼、商场？这当然是不允许的。

所以要非常准确地理解三中全会决定中的这些重大判断和要求。第一，对于土地制度来说，因为我们有集体所有制，改革就必须考虑到对农村集体经济组织会有什么影响。

第二，对于农业的基本经营制度来说，我国现行的农业基本经营制度是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。土地承包法明确规定，家庭承包土地的主体是本集体经济组织的农户，不是什么人都可以跑到村里去承包土地的。

第三，农村社会管理是依托村庄进行的村民自治。自治的范围和土地所有权的范围非常紧密地结合在一起。所以，土地制度改革要考虑到对农村其他重要制度会产生什么影响，要把顶层设计和摸着石头过河结合起来。如果没有顶层设计，那么最后的结果，可能就不是你所需要的。

所以，总书记农村工作会议上提出“四个不能”：土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了。要继续维持农村的集体经济组织制度，要保证现有的耕地基本上保持稳定、保持粮食能够继续稳定发展、保障农民的财产权利。总书记讲的“谋定而后动”是非常重要的，一些基本的方向要给它确定下来，这样才能不断地往前推进。所以他也讲，土地制度改革要有“三条底线”：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

所以决定出来之后，当初社会上的舆论对土地问题反映是最强烈的，有些人就以为这下好了，可以到农村去买地、买房子去了，农地可以随便转为建设用地了，这些想法显然和决定的精神是不符合的，应该深入调查，精心设计。

农业经营体制改革要坚持集体所有和农户主体

另外一个争议较大的问题是农业的经营制度和经营主体的问题。很多人认为家庭看起来似乎没有什么活力了，但只要看看全世界农业最发达的国家，都是以家庭作为经营主体的。家庭作为一种农业经营的基本单位，有它的规律在。

美国的家庭农场是最发达的，美国确实有农业公司，但也是家庭公司。美国农业部的官员给我介绍说，这是为了规避遗产税，因为美国的农场规模都很大，尤其中西部地区盛产粮食大豆的这些农场，往往有三四千英亩。为了避免过高的遗产税，而被迫注册家庭性农业公司。比如老爷子当董事长，老太太当总经理，儿子当种农技师，媳妇就当总会计师，注册完了它就是个公司，好处在哪里？老爷子去世之后，儿子接班，从公司意义上就是更换法人代表，没有遗产问题。所以这次三中全会强调的就是家庭，特别强调家庭经营农业中的基础地位。

从农村基本经营制度这个角度来讲，之所以能够把集体统一经营变成家庭承包经营，那是因为我们实行了两权分离：集体土地所有权和农户的家庭经营承包权分离了。这次农村工作会议上花了非常大的篇幅来论述“三权分离”（承包地所有权、承包权、经营权分离），要求落实所有权、稳定承包权、放活经营权。首先，农户作为农村集体土地的承包者的地位是任何人不能替代的，但是这样并不是说你承包你一定要经营，农民早就创造了一个办法：我承包了土地，我打工去，不经营，我流转了，但他不会放弃作为承包者的地位。他流转给别人的仅仅是土地的经营权。

因此，进一步推进农业经营体制方面的改革，有两点要坚持：

第一，坚持农村集体土地所有；第二，坚持农户作为土地承包的主体。农民承包了土地，流转给谁，由农户自己决定，农民得到的是承包权，抵押的是经营权。因为承包权是由身份为依据的，是由本人作为这个组织的成员构成的，成员权当然是不能抵押的，能抵押的就是经营权。而经营权从经济学的角度来看，就是一个现金流，每年要提供产出，它和土地作为不动产没有关系。这样的话，不会伤害到农村农民作为承包者的权益，也不会伤害到农村集体土地。

目前我国大概有将近四分之一的农地，进入了流转。随着经营规模的扩大，别的主体也可以介入。这样才有了三中全会决定中提出的：既明确肯定家庭经营是农业中的基本经营主体，同时家庭经营、合作经营、集体经营和企业经营可以共同发展。这个表述就有点像我们基本经济制度所说的，以公有制为主体，各种所有制经济共同发展。

我国目前有两亿三千万承包农户，大约有四千五百万承包了土地的农户不种地了，他把地都给流转出去了。但是到什么程度才能让一亿八千万农户减到两千万户以下？这样的话，20亿亩土地，每户大概可以百亩。但是，在相当长时间内，我们的农业还是依靠大量的小规模农户，主要的农产品还是要靠他们来提供。目前有三亿亩土地流转，但其中的两亿亩是转到别的户里去了，真正转到集体经营、合作经营或企业经营的，就一亿亩。

所以根据这种情况，第一，什么时候也不能忽视农产品发展；第二，一定要考虑到新的经营主体是多种多样的，要同等重视。第一种是负责提供农产品的主体；第二种是提供各种各样的服务的主体，没有后一类主体，前一类主体的效益是无论如何提不上去的。