周其仁：应重新定义“国家能力”（2）

第三则是要素市场的改革进展过慢。周其仁表示，原来计划经济时代是由国家部委直接管工厂，而现在是由国家部委直接管市场，特别是在几个最关键的要素市场，都有一个部门管着。

在他看来，只有让各类要素在市场中释放能量，才能更好地配置资源。而当前，几乎所有的关键要素都有一个部门在管着，无论是土地，房产，还是资金，都是如此。下一步改革必须要回答：国家、政府在要素市场中到底发挥什么作用？国家能力的边界到底如何划定？

第四大问题是对国家“合法化”能力的理解。过去更多是着眼于政府如何让自己被肯定和认可，但现在看来，“合法化”非常重要的是，要对社会底层、基层、市场和企业自发的行为、活动，尤其是对其中不损害他人利益、有利于经济发展的创新给予合法地位。

据周其仁介绍，近年来，无论是企业准入，国有企业改制，市场的开放，也包括土地、城乡关系的处理，民间和一线发明了很多解决问题的办法。但要把这些上升为政策、法律，却进度很慢，障碍很多。

理解“国家能力”的最后一大偏差，周其仁认为是国家权力缺乏民主监督，脱离社会各界的监督。

原有的国家能力定义，考量的更多是国家汲取资源的能力，拿到多少税，拿到多少税外资源，至于这些行为是否符合社会利益、公众利益，没有与国家汲取能力相匹配的制度约束。在周其仁看来，奢靡之风、浪费之风、各种腐败都跟国家能力不当定义有某些关系。

如何重新定义“国家能力”

周其仁以国家“合法化”能力为例指出：“近年来，中国通过了很多的法律和政策。但是，其中不少政策和法律，常常把部门利益法制化，把适合行政机关管制的做法变成法律，反而给经济的运行带来很多摩擦，增加制度运行的成本。”

与之相反，企业、基层的创新则很难被合法化。在他看来，这会延误中国的法治建设。法律之外的创新不断扩大，“你说它不合法，它天天在那里生存；你说它合法，又没有给它合法的空间。长此下去，公众对法治和规则的尊重程度会降低，法律的权威就会大打折扣”。

基于上述分析，周其仁认为，应从三个方面重新定义国家能力。

首先是重新界定什么是国家。周其仁认为，国家的概念不仅仅包含着政府，它是领土、人民、政府合一的东西。“中国的老话叫江山社稷再加上人。”因而，国家能力不完全是政府的执政能力，而要考量政府是否代表人民的利益，是否反映社会和人民的要求。

其次则要从输出方面来考量国家能力。即国家对公众提供了多少服务，解决了多少紧迫问题，为未来做了多少准备。“如果像过去一样，仅仅把国家能力局限于财政汲取能力，不考核汲取的资源用得怎么样，就会对国家和人民的关系、中央和地方政府的关系，不同部门之间的关系造成误导，并造成偏差。”周其仁如此警告。

其三是要限制国家强制力。周其仁指出，强制力的确是国家机器非常重要的特征。在防范外国入侵、保卫人民、领土安全方面，强制力是必要的。在防止一部分人侵犯另一部分人的生命、财产、自由方面，国家强制力也是必要的。

“但是，国家强制力是一把锋利的刀，它要用在恰当的范围，限制在合理的边界内。滥用强制力会对国家长远发展带来很不利的影响。”周其仁指出，近年来，土地征用、房屋拆迁、城市改造甚至普通商业活动中，有太多的合法暴力、强制力介入。这是不正常的，应该尽快改变。

周其仁强调，要提高国家治理能力，一定要把国家机器的强制力控制在合理边界内，用它来保卫边境的安全和保护人身和财产安全，确保基本的法治和秩序，而不能越雷池一步。“这意味着，对掌握国家暴力和强制力的部门，必须要有更严格的约束。”