人民代表大会制度，还是人民代表大会制

现行宪法即1982年宪法公布施行已经超过30周年了，1982年宪法加强了我们国家以人民代表大会为中心的政治体制1。而正式确立这一国家政治体制的1954年宪法至今也快60周年了，初步确立这一国家政治体制的、起临时宪法作用的1949年《共同纲领》更是有60多年的历史了。长期以来，我们通常说，我国的政体或政权组织形式或者国家的根本政治制度是“人民代表大会制度”。我们的党和国家领导人，我们的大中小学课本，以及我们的各种媒体都这样讲，2这几乎成了我国的常识问题。笔者认为，“人民代表大会制度”一词未能准确地概括我国的政体或政权组织形式或根本政治制度，建议使用“人民代表大会制”的概念来称呼我国的政体或政权组织形式或根本政治制度。

一、“人民代表大会制”更能准确反映政体的本质

大家都知道，关于“政体”问题，长期以来我国宪法学界的绝大多学者们认同毛泽东同志的说法：“所谓‘政体’问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”3，并通常将“政体”与“政权组织形式”两个概念相等同，认为政体即政权组织形式，认为政体是国家的基本或根本政治制度。各位学者对“政体”概念的定义表述基本相同：“一个国家的政权组织形式，即通常据说的政体，也叫做国家的基本政治制度。政权组织形式，是指统治阶级采取何种形式去组织反对敌人、保护自己的政权机关。”4 但是，鲜有学者明确指出政体的本质是什么？

一般地，各国的国家机构均由元首机关、立法机关、行政机关和司法机关等国家机关组成。在世界上，各国国家机关之间的相互关系不尽相同，由此形成了几种不同的国家机构权力配置模式。这也就是我国宪法学界通常所说的“政体”或“政权组织形式”问题。笔者认为，所谓政体（或政权组织形式）的问题，在实质上就是立法、行政、司法等国家机关之间的权力关系问题，5 政体是反映国家政治组织之间权力关系的政治体制，政体的本质就是国家政治组织之间的权力关系，也就是谁在整个国家的政治权力关系中处于中心地位的问题。在君主专制时代，国家权力一般集中在皇帝、国王等君主一人之手，其他所有国家机关都从属于君主，君主处于整个国家权力关系的中心地位，一切由君主一人说了算，所以我们称此政体为专制君主制。而自近代产生宪法以来，国家权力则由宪法规定的国家元首、议会、政府、法院等几个不同的国家机关分别掌握。由此，政体也发生变化，自近代以来实行法治的国家，其政体所反映的是国家机关之间权力关系，政体的本质表现为国家机关之间的权力关系，表现为哪个国家机关在整个国家的政治权力关系中处于中心地位的问题。国家元首、议会、政府等国家机关之间的权力关系不同，权力中心不同，政体也就不同。当然，处于权力中心的国家机关一般不再是至高无上的，它要受到其他国家机关的制约，其权力中心地位只是相对的，这在西方宪政国家表现得更为明显。

我国宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”（第3条）、“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”（第57条）、“全国人民代表大会行使下列职权：……（四）选举中华人民共和国主席、副主席；（五）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；（六）选举中央军事委员会主席；根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；（七）选举最高人民法院院长；（八）选举最高人民检察院检察长……”（第62条）、“全国人民代表大会有权罢免下列人员：（一）中华人民共和国主席、副主席；（二）国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；（三）中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；（四）最高人民法院院长；（五）最高人民检察院检察长”（第63条）、“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（六）监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令……” （第67条）、“中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举”（第79条）、“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关……”（第85条）、“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”（第92条）、“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”（第94条）、“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”（第128条）、“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”（第133条），等等。

从这些宪法条文来看，从国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关等国家机关之间的相互关系来看，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，人民代表大会处于国家机构体系中的中心地位，亦即人民代表大会在与人民政府、人民法院、人民检察院乃至国家主席、中央军委等其他国家机关之间的权力关系中处于中心地位。正如郭道晖先生所言：“人大者，有大权之谓也。”6 由此，我们说，我国的政体是人民代表大会制。显然，使用“人民代表大会制”概念，能恰当说明我国人民代表大会与其他国家机关的权力关系，准确地反映我国政体的本质。值得一提的是，与西方国家的政体相比，我国宪法规定的人民代表大会制政体中的人民代表大会的权力中心地位是绝对的，人民代表大会的地位至上，它只制约其他国家机关，而其他国家机关不能制约人民代表大会。

使用“人民代表大会制度”概念容易让人产生误解。实践已经证明，它往往会让人误解为是指我国人民代表大会本身的制度，如人民代表大会的立法制度、监督制度、代表制度、选举制度、会议制度、组织制度和工作制度等，使人们难以准确地把握我国的政体。甚至，1982年11月26日当时宪法修改委员会副主任彭真同志在第五届全国人民代表大会第五次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》也将“人民代表大会制度”概念主要当作人民代表大会及其常委会本身的职权、组织和工作来使用。他讲：“加强人民代表大会制度。将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织……为了加强全国人大的工作，还将增设一些专门委员会，在全国人大和它的常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”“适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”7