人民代表大会制度，还是人民代表大会制（4）

四、“人民代表大会制”概念的使用有利于促使人们重视我国政体的完善

众所周知，虽然我国宪法第3条第3款明确规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，但是在我国的实际政治生活中，各国家机关之间的权力关系尚未完全理顺。例如，人大与政府之间的关系，在现实生活中，政府的地位高于人大，人大无力监督政府，而且许多本来由人大决定的重要事项往往被政府越权决定了，正如已故的曾经长期在全国人大机关工作的著名宪法学者蔡定剑先生所指出的：“由于长期以来，党比较重视行政权力，行政首脑又在党内地位高于人民代表大会，因而，行政机关往往比人民代表大会更有权威……使得一些地方政府可以去行使明显属于人民代表大会决定权范围的权力。例如国民经济和社会发展计划和预算的部分调整变更，法律明确规定政府应报人大常委会审批，实际上政府常常不予报告。重大改革计划和重大经济建设项目的上马，本行政区域内有关公民权利的重要行动等等，都是明显地应由人民代表大会及其常委会来决定的事情，但有些政府不习惯、不愿意把这些事提交人民代表大会决定。”18

又如，人大与法院、检察院之间的权力关系，以及政府、法院、检察院等国家机关之间的权力关系，均存在没有理顺的问题。前些年来，引起争议的人大“个案监督”问题实质上就是人大与法院之间的权力关系没有理顺的表现；当前行政诉讼举步维艰实质上也是由于法院与政府之间的权力关系没有理顺所造成的；检察院要不要监督法院以及如何监督等这些近些年来学术界和实务界热烈讨论的司法改革问题，实际上也就是法院与检察院之间的权力关系如何理顺的问题，这些问题都是我国政体还没有解决的问题。

值得注意的是，党与人大等国家机关之间的关系还没有理顺。党如何领导人民代表大会等国家机关的问题在我们国家一直没有得到很好的解决，虽然改革开放以来各个国家机关依法独立行使职权的程度不断增强，但1980年邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇著名讲话中所指出的“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”19 这种以党代政甚至党委书记个人代替国家机关的现象到现在为止还没有得到彻底改变，“一些地方党委包揽具体事务过多……有些地方的党委、人大、政府、政协四套班子的权力过分集中在党委，至今仍有‘党委挥手，人大举手，政府动手，政协拍手’的现象。”20 在现实生活中，党的组织国家化，直接行使国家权力，党委甚至就是党委书记成了事实上的权力中心，人民代表大会和其他国家机关则成了党委乃至党委书记的执行机构，“作为全国与地方的最高国家权力机关，人大权力的至上性还不能说是已经完全到位，有的地方常受党政机关的侵权，甚至‘大权旁落’”21，而且政府、法院、检察院等其他国家机关的权力也经常被同级党的组织实际行使。总之，国家权力的运转并不按照宪法规定的政体来运转，人民代表大会制政体名不符实。宪法规定的人民代表大会制这一根本政治制度没有落到实处，党政不分、以党代政，党委乃至党委书记的权力高度集中，但又不受宪法和法律的约束，这也是我国腐败问题不断发生的一个重要原因。正如一位学者所指出的：“党政不分、以党代政的实质，就是党代替国家机关去行使了它不应该行使的国家权力。这种情况是同当代民主、法治的要求背道而驰，与我国的国体、政体和政权组织形式不相符合，在实践上也会造成不良后果。在事实上，大家都已经看到，由于过去长期以来党政不分、以党代政，党被国家化了，一些党的组织机构官僚主义化了，党的高度集权，产生了许多重大决策失误和党政机关严重的腐败。时至今日，仍然面临各种严峻考验。”22

显然，广泛使用“人民大会代表制”的概念，要比使用“人民代表大会制度”的概念，更有利于引起人们对理顺人大与其他国家机关以及党委之间的权力关系的重视，促使大家重视我国政体的完善，而不仅仅关注人民代表大会这一个国家机关本身的改革。需要说明的是，这里不是讲人民代表大会本身的改革不重要！它同样重要，而且它的改革直接到我国人民代表大会制政体的完善。“代表兼职化、机关临时化、工作节日化、主体助手化”的人大组织自身状况，在很大程度上也是造成人大在整个国家的权力关系中“权力边缘化”、人民代表大会制政体名不符实的一个重要原因，23这同样必须引起足够的重视。

总之，“人民代表大会制”比“人民代表大会制度”更准确地概括了我国宪法所确立的政体，更有其存在和广泛使用的合理性和必要性。“人民代表大会制”是我国宪法学应有的一个重要范畴。建议宪法学者在讨论我国的政体或政权组织形式时少说“人民代表大会制度”，而多讲“人民代表大会制”。