“影子银行”规范与监管改革

■ 可以从两方面去界定我国“影子银行”：一是从事实上的功能、属性、风险特征出发，基本具备国外“影子银行”特征的金融业务和工具；二是由于法律或监管上存在的漏洞或套利因素，可能隐藏“影子银行”风险的领域。

■ 中国“影子银行”的兴起与“非常规”时期的金融管制措施有关。大量的金融管制或行政干预措施，不仅扭曲了商业银行作为独立经营实体的市场化行为，而且也诱发了商业银行规避管制的冲动，导致金融风险在“影子银行”体系中滋生蔓延。

■ 要规范中国“影子银行”发展，化解其潜在的风险，必须坚持放松金融管制、减少行政干预的基本原则，更多通过市场化的调控手段或监管手段来规范、引导。

■ 要尽快对当前具有同类性质的金融业务或金融产品所涉及的法律属性和监管规则，制定一个高于部门规章之上、全面且统一的法律体系，以解决当前法律模糊或缺失、政出多门不统一所导致的风险累积和传递。

“影子银行”并非洪水猛兽，尽管美国金融危机中暴露出“影子银行”发展和监管中的诸多问题，但这并不能否定“影子银行”对于改善美国金融结构、促进美国金融市场发展和金融创新所发挥的巨大作用。目前国内“影子银行”占金融资产规模的比重不大，但其发展速度很快且存在着很多不规范的地方，隐藏着较大风险。由于我国“影子银行”风险产生的深层次原因主要来自于不恰当的金融管制、行政干预，以及严重滞后的法律制度、监管框架改革，因而要化解“影子银行”风险、引导“影子银行”健康发展，需要进一步深化金融改革。

改革总体思路：

放松管制与加强监管并行

国内“影子银行”的兴起与“非常规”时期的金融管制措施有关。金融管制措施突出表现在商业银行信贷规模控制、贷款投向限制等方面，这些管制措施不仅直接干预了商业银行的市场化经营活动，还对整个金融体系资金配置效率产生了深刻影响。例如，在信贷规模收紧时，商业银行为优先保证大客户融资需求，往往削弱中小客户的信贷额度，加剧经济结构失衡问题；又如信贷规模按季度甚至按月按周控制，其“均衡有序投放”要求往往难以满足企业的季节性、突发性资金需求；在贷款投向上，监管部门不仅对商业银行投向过剩产业、房地产行业、地方融资平台等高风险领域的贷款实行“上限管制”（包括增量与增速），还对需要支持的涉农行业、小微企业的贷款实行“下限管制”。大量的金融管制或行政干预措施，不仅扭曲了商业银行作为独立经营实体的市场化行为，而且也诱发了商业银行规避管制的冲动，导致金融风险在“影子银行”体系中滋生蔓延。

国内大量新兴准金融机构以及民间金融活动的兴起，也与我国金融行业严格的“市场准入”管制有关。在我国，要获取金融机构牌照门槛较高，并且需要得到监管部门的严格审批，这并不利于多元化、多层次金融体系的构建。国内大量新兴准金融机构和民间金融活动的兴起恰好说明了我国金融服务的可及性仍有待提高。

因此，要规范我国“影子银行”发展，化解其潜在的风险，必须坚持放松金融管制、减少行政干预的基本原则，更多通过市场化的调控手段或监管手段来规范、引导。例如，对于金融机构的信贷扩张，可以通过资本约束、逆周期调控工具、利率市场化、存款保险制度等市场化调控方式来取代目前的“信贷规模控制”；对于金融机构的贷款投向，可以通过风险权重指标来引导其合理发展，而非简单的“限贷”或“促贷”等行政指令；降低金融领域的进入门槛，通过完善的法律体系和监管制度来规范其发展，以有利于建立多元化、多层次的金融体系，而非通过制定较高的行业准入标准将大量民间金融活动排斥在法律和监管范畴之外。总之，只有通过放松管制，才能让市场参与者成为独立经营的、风险自担的市场化主体，才能让金融创新回归到提高资源配置效率的本源上来。需要强调的是，放松管制并不意味着放松监管，恰恰相反，放松管制的同时往往需要监管部门针对新的金融业态进一步完善监管框架、调整监管指标以及加强对潜在风险的识别和应对，从而降低金融自由化过程中带来的诸多不稳定因素。

最后，需要补充的是，我国“影子银行”风险的化解，不单单是金融体系自身改革的问题，还需要其他很多领域的政策配合，例如房地产市场的健康发展、地方政府负债约束机制的建立、产能过剩行业的并购与退出机制等。