“影子银行”规范与监管改革（3）

短期改革措施：

明确监管重点，加强监管协调

首先，应建立符合“影子银行”风险特征的有针对性监管指标体系。加强对各类“影子银行”机构的流动性、期限错配、杠杆率、交易对手风险等风险监管；加强对具有系统重要性“影子银行”风险的监管；提高“影子银行”信息披露要求；加大对隐性担保、误导性销售（甚至欺诈销售）等操作风险的处罚力度等。具体来说：

一是对于银行理财产品的监管，在现有监管措施基础上，监管部门还应进一步厘清理财产品的金融属性和风险特征，重点关注理财产品的期限错配风险、流动性风险、交易对手风险等，尤其要对理财产品的系统性风险（例如由于声誉风险产生的“挤兑”风险、同业拆借与回购业务涉及的网络风险）进行全面评估，并制定相应的危机应对机制。我国银行理财产品在属性上与美国货币市场基金有部分相似之处，危机后有关国际监管理念值得国内监管部门借鉴。

二是对于快速发展起来的我国信托业，其在金融体系中的系统重要性明显上升，现有的净资本监管政策更多侧重信托计划面临的信用违约风险，但对流动性风险并未给予重视。信托计划面临的流动性风险可能主要来自两个方面：一是在过多依赖抵押品的融资模式下，抵押品变现可能导致的流动性风险；二是行业“刚性兑付”潜规则下面临的声誉风险以及对其他交易对手的风险传递。

三是对于快速兴起的各类准金融机构和民间金融活动的监管，目前面临的主要问题是监管分散和监管有效性，对此应尽快研究中央与地方的金融监管职责划分，将应纳入地方监管的准金融机构和民间金融活动，集中统一到地方监管部门（如金融办），并以法律形式明确其监管职责，赋予其一定的监管自主权，增加监管人力，提高监管能力、并制定相应的危机应对机制。

其次，“影子银行”风险涉及诸多跨领域的交叉风险，必须加强各监管部门之间的政策协调。尤其在风险化解过程中，各监管部门应制定统一的统计标准，加强对重点风险领域（如房地产行业、地方融资平台、过剩产业等）融资状况的全口径统计，及时评估其风险水平；各部门间的政策配合与一致行动也尤为重要，要避免因政策“松”“紧”不一致而形成新的监管套利风险，否则不仅会“促使”金融机构为规避监管采取更加复杂业务模式隐藏风险，而且业务链条的拉长也会抬升实体经济融资成本，增加企业债务负担。

化解“影子银行”风险也对建立以防范系统性风险为目的的宏观审慎监管架构提出了迫切要求。“影子银行”的风险化解涉及中央银行的流动性总量管理、监管部门的监管要求、风险暴露后的危机应对等各个方面，迫切需要建立一个完善的监管框架。尽管我国金融部门在其“金融业‘十二五’发展规划”中提出要建立宏观审慎监管框架，但显然该框架的建立进度比较滞后。在货币政策与金融监管政策之间的协调配合、系统性风险监测与应对、危机管理机制等方面，都尚未取得明显的、实质性的进展。尤其在宏观审慎监管框架的组织架构建设中，由于缺乏一个专门负责系统性风险监测和识别的机构，既不利于“影子银行”风险的全面评估，也不利于风险应对工具的开发和使用。

中长期改革措施：

完善法律框架，统一监管规则

“影子银行”的兴起与风险累积，在很大程度上反映出我国金融基础法律框架改革的滞后，以及由此导致的监管规则的混乱与冲突。因此，要尽快启动相关法律法规的起草或修改工作，统一监管规则，减少因为监管漏洞或监管不当所引起的套利风险，为金融创新提供良好的法律、政策环境。

一是要尽快对当前具有同类性质的金融业务或金融产品所涉及的法律属性和监管规则，制定一个高于部门规章之上、全面且统一的法律体系，以解决当前法律模糊或缺失、政出多门不统一所导致的风险累积和传递。包括尽快启动《证券法》、《信托法》、《商业银行法》等基础法律体系的修订完善工作；针对当前各个金融机构开展的具有信托属性的资产管理业务可考虑制定统一的《资产管理法》，明确现有各类资产管理业务和理财产品的法律属性和监管原则，对同一属性的业务或产品实行同一的监管要求，加强对现有各类资产管理业务的审慎监管与行为监管；考虑出台公开发行与非公开发行的法律制度，界定两者的区别、不同的监管要求、信息披露要求等；根据金融产品基本功能属性，梳理法律体系和监管规则，推动现有监管体制从按机构类型划分监管职能向按金融产品不同功能划分监管职能转变。

二是加快对资产证券化相关法律体系的统一和完善。我国“影子银行”大规模投资到非标准化债权类资产的一个重要原因是我国尚未正式推出资产证券化业务。目前“影子银行”部分业务模式实际上已具有“类资产证券化”性质，但又迫于政策限制难以按照标准化的资产证券化模式运作，导致潜在风险更大。目前关于资产证券化业务不同监管部门出台了一些规范政策，但在发行标准、监管要求以及破产隔离、税收机制等方面还不完善，应尽快统一和完善有关资产证券化的法律体系，推动资产证券化业务在风险可控前提下规范发展。

三是尽快梳理涉及民间借贷的法律法规，尽快出台《放贷人条款》，规范民间融资活动，保护借贷人权益。我国现行法律中对民间融资的规定分散于《贷款通则》、《民法通则》、《合同法》、《证券法》、《刑法》等基本法律、部门规章以及最高法院的司法解释中，且多为原则性规定，有些法律规范内容甚至相互冲突。尽管早在2009年《放贷人条款》已纳入我国立法部门的计划，但其推进速度较慢。当前我国民间金融活动十分活跃，金融创新层出不穷，为引导和规范民间金融的健康发展，我国有关部门应加快《放贷人条款》制定工作。

四是加强对金融消费者权益的保护。目前我国各个监管部门分别成立消费者保护局，但在金融综合经营趋势下，一项金融业务或金融产品可能涉及多个部门，分散的消费者保护机构不仅容易增加消费者投诉成本，也容易产生监管当局责任推卸和相互扯皮。因此建议整合现有分散于不同金融领域的消费者权益保护职能，成立独立的消费者权益保护机构，出台统一的《金融消费者保护条例》，赋予消费者权益保护机构明确的监管职责和必要的监管权力，加强对金融机构市场行为的监管和外部约束；在保护金融消费者合理权益的同时，也应加强对金融消费者投资风险的教育，降低消费者的“道德风险”。