充分发挥立法在国家治理现代化中的引领和推动作用（3）

三、怎样发挥立法的引领和推动作用

发挥立法的引领和推动作用，对加强和改进立法工作提出了新的更高要求。当前和今后一个时期，我们要在以下几个方面多作思考、多下气力。

第一，发挥立法的引领和推动作用，关键是处理好改革决策与立法决策的关系。当前，改革发展对立法的要求，已经不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。因此，立法不能仅仅是对实践的被动回应、事后总结和局部反映，而是要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规范和全面推进。这就要求我们顺应时代发展和社会进步的要求，正确处理改革决策与立法决策的关系，把深化改革、促进发展同完善立法有机地结合起来，通过立法实现科学决策、民主决策、依法决策的有机结合。在这方面我们有过成功的经验。改革开放初期，面对实践经验匮乏、意识形态束缚等诸多困难，党中央果断决策，有关方面抓紧工作，制定出台了中外合资经营企业法，为我国打开国门、引进外资提供了法制保障，引领和推动我国改革开放迈出实质性步伐。实践证明，努力做到改革决策与立法决策协调同步，既确保改革决策的科学性和合法性，降低了改革发展成本，又赢得了广大人民群众的支持和拥护，推动了改革发展决策的贯彻落实。

第二，发挥立法的引领和推动作用，重点是坚持在法治框架内推进改革。深入贯彻十八届三中全会精神，将全面深化改革的任务落实到位，必须始终坚持在法治框架内推进各项改革，做到改革决策与立法决策协调推进。凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行；有的重要改革措施，需要得到法律授权的，要按法定程序进行。有关部门在研究总体改革方案和具体改革措施时，应同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。应兴应革的事，有了政治决策之后，应尽可能先立法、后推行。改革方案的研究过程，也应是立法项目的研究过程，应当吸收立法部门的同志参加。开展先行先试和制度创新，必须在宪法和法律的轨道上进行。对各有关方面提出的创新需求，不能简单地以现行法律法规没有依据或者不能突破予以否定，要从国家和人民根本的、长远的利益出发，从党和国家工作全局来权衡，从立法上及时研究提出解决问题的思路和办法。法律法规需要立改废的，应及时启动立法程序；立改废的条件暂不成熟而实践又迫切需要的，可以考虑通过特别授权的方式允许先行先试。实践证明可行的，就修改完善有关法律；实践证明不宜调整的，就恢复施行有关法律规定。比如，为推进行政审批制度改革，经国务院提出议案，全国人大常委会决定，授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批并在三年内试行，这就是以法治思维和法治方式推进改革的可行范例。

第三，发挥立法的引领和推动作用，核心是着力提高立法质量。发挥立法的引领和推动作用，要求我们牢固树立并不断强化“质量第一”的立法理念，始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重中之重。一是增强立法针对性。要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其要抓住改革的重点领域和关键环节，积极推进重点领域立法，以法律规定的内容科学合理协调利益关系，真正解决问题。在立法模式和体例上，不求大而全，重在管用，重在实施。在立法工作机制上，不能被动地“等米下锅”，而要充分发挥人大及其常委会的立法主导作用，积极地“选米下锅”。二是增强立法及时性。在立法时效上，必须反应灵敏，针对实践对法律提出的迫切需要，及时启动立法程序，积极回应社会关切。在具体制度设计上，既要下好先手棋，适度前瞻地研判趋势、探索规律，对可能出现的问题进行设防和引导，又要精雕细刻，出细活、出好活。三是增强法律的可执行性。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。在立法中，要厘清法律所调整的社会关系，科学严密地设计法律规范，确保法律规范严谨周密、可靠管用。四是增强立法系统性。要综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，在立此法时就考虑修改，修改时就考虑另立他法。特别是要结合重要法律的出台，同步修改或废止相关法律法规，做到各项制度相互衔接、统筹协调，切实提高立法引领和推动作用的成效。

（作者：全国人大常委会法制工作委员会主任）