考核官员要增加自下而上的力量（2）

官员合作中的政治计算现象

《南风窗》：目前中国许多地方都在推动地区间合作。经济综合体比较成熟的长三角和珠三角都是不同地区融合的结果，如果官员之间竞争容易变成零和性质，是不是说地区间融合也会有更多困难？

周黎安：是有这个问题。不是说官员不合作，而是合作的空间相比企业竞争要狭窄。比如区域合作，为什么长三角和珠三角能够做得更好？有市场化程度的因素，但是政治合作也是一个重要的解释因素，这是我提出来的一个观点。因为在长三角，上海是龙头，和其他省份不在一个级别上竞争，虽然浙江和江苏之间还在竞争，但是都愿意和上海接轨，增强自己的竞争优势。正因为官员可能有各自的政治计算在里面，所以地方合作的效果怎样，常取决于政治竞争的格局，比如安徽的桐城，就会很愿意加入长三角，以便于和安徽其他地级市竞争。珠三角也是一个道理。相比之下，京津冀的合作情况就不一样了，最近媒体报道习总书记亲自出面让三方坐下来谈合作，打破“一亩三分地”，这在我印象中很少见。

《南风窗》：以经济发展为核心的官员激励和政府竞争会带来很多不良后果，最严重的方面表现在哪里？

周黎安：主要有两个层面，首先是“多任务”下的激励会发生扭曲。政府的职责，按性质来讲，应该多任务的，不仅是经济发展，还有民生、环保、教育、医疗等等。因为在实际考核过程中，存在“GDP崇拜”，因此一定会牺牲其他方面的公共职责，尽可能单方面促进经济发展，这样的发展一定是高成本的。

第二个层面是中国市场化的过程，包括地区的经济发展，会带上官场竞争的烙印，产生一系列不良影响。比如上面说的地区之间的不合作，还有地方的保护主义都是对经济的负面影响。有很多地区间的合作本来可以实现，但是官员出于GDP竞争的计算，会干扰合作的实现。

我最近的研究发现一个现象，地级市的市委书记前后两任接任的年份，GDP增速会出现明显的下降。全国300多个地级市，平均是0.5%左右，也就是每换一任市委书记，差不多每个地级市的GDP数据平均下降10亿左右。一年平均有70多个市委书记发生换任，也就是相当于GDP下降了700亿。

GDP下降，有一部分是后任挤水分的结果，前任走了，当年的GDP由后任来报，他有动力把账压低一点来报，来年的增长自然就会高一些。大家都说我们的GDP数据有水分，其实在换任的时候水分每次都要被挤掉一些，如果前面有虚报，后任可能就把这些水分挤掉，甚至还有可能认为压低真实的GDP。还有一部分下降是因为前任的工程，后任可能会另起炉灶，荒废不管；或者是前任知道自己快要走了，不好好干了，只考虑怎样平稳过渡，不去考虑对长期发展有益的东西。

在成熟的市场经济体制下，一个地区的官员交替应该不对市场产生大的影响，但在中国会带来显著的影响，就是因为在官员任期交接处，产生了激励扭曲。

《南风窗》：现在有很多官员下海，也有一些官员宁可不升迁。官员激励的出发点是官员有晋升的愿望，那么对于没有晋升追求，或者说明知没有晋升前景的官员来说，应该怎样激励他们？

周黎安：在有些地方，做官的寻租空间特别大，以至于有官员不愿意升上去，因为职位越高，竞争越激烈，监督也越严厉。从这点来看，反腐的力度一定要加强。中国为什么有内生的要求年轻化的力量？谁都知道，过度强调年轻化是有问题的。中央也三令五申说不能按照年龄来划线，但在具体执行过程中，年轻化却是很多地方考虑的因素。很多官员不仅有退休的年龄，还有退居二线的年龄。因为从上级来讲，当然希望下面的人更为年轻，晋升激励比较强，他的晋升考核的指挥棒就起作用了。

但是晋升激励总是有限的，只能对有机会的人产生强大的动力，对没有机会的人，就失效了。因此单靠晋升激励是有限的，要考虑把官员区分出事务官和政务官。有些官员不需要晋升到一个更高的行政职务，但是可能有更高的技术等级，匹配更高的工资收入。一些人专注于职业化和技术性的服务，做好了仍然有晋升的空间，而不一定要去追求更高的行政级别。

引入自下而上的力量

《南风窗》：以GDP为核心的政府竞争和官员激励的一个制度基础是政府在经济活动中扮演积极角色，且控制要素市场，新一轮改革的目标是要约束“看得见的手”，要素流通进一步市场化，要实现这个改革目标，是否意味着也要变革原有的激励机制？

周黎安：目前这种官员考核的机制，实际上也强化了政府这只“看得见的手”对市场“看不见的手”的干预。晋升锦标赛就是以结果论英雄，对过程和程序的要求比较弱。官员在这种激励之下，就会竭尽所能，常常用突破规则、破坏市场的方式，甚至非法或者黑箱操作的方式实现GDP增长的目标。现在强调要依法办事，简政放权，都在重塑政府的能力。官员考核机制的转型要和政府职能的转型同步，如果说GDP还是核心的话，那么政府职能改革就是虚的，不能持久。

《南风窗》：现在提出的要用更加综合的指标来考核官员，能产生预期效果吗？

周黎安：我认为，仅靠完善指标体系，走不了很远，一定要靠另外一种体制来弥补。

如果淡化GDP指标，综合考核更多指标，可能会让官员的行为变得无所适从，因为在一个比较复杂的体系之下，官员的某个具体行为对最后考核分数的影响会变得非常模糊。在具体执行过程中，给官员太多指标，也可能会使考核过程变得更加模糊和主观，可能会引发跑官卖官的隐忧。

并且，在简政放权的背景下，政府更多的是提供服务，因此对官员考核更多应该在服务指标上。但是服务怎么评价，不是让上面的人来评价，而是让公共服务的受众来评价。比如官员在环保、医疗、教育等方面的表现，大家都可以看到，不需要量化，就可以通过人大、政协等体制内已有的力量，对官员进行评估和投票，这个力量就可以矫正量化考核机制的缺陷。因此自下而上的考核和监督机制变得很重要。具体而言，可以设计几个简单的指标进行考核，但是更多的得靠外部监督手段，反映社会更多人群对官员绩效的评估。上面一票，下面一票，两个分数放在一起在考核官员，这可能是一个探索方向。现在官员考核完全由组织系统或者上级决定，容易产生一些模糊的东西，得靠新增加的一票去克服。

要开辟一个新的官员评价渠道，这对中国是一个挑战，在世界上都还没有，需要我们积极探索。