考核官员要增加自下而上的力量

在简政放权背景下，政府更多的是提供服务，因此对官员考核更多应该在服务指标上。但是服务怎么评价，不是让上面的人来评价，而是让公共服务的受众来评价。

改革开放以来，经济发展成为决定官员升迁的最重要指标，即所谓“以GDP论英雄”。这一点常常被认为既是中国经济保持长期高速增长的重要原因，也是目前中国社保、环境、医疗等领域出现诸多困境的根源。

2014年全国“两会”上，和十八届三中全会一脉相承，李克强总理在《政府工作报告》中同样提出要“完善政绩考核评价体系，切实把各方面积极性引导到加快转方式调结构、实现科学发展上来”。在新的改革形势下，有可能发展出一个新的考核体系吗？其他诸如民生、环保方面的指标会像经济发展一样有效影响官员行动吗？

《南风窗》记者就此话题专访了北京大学光华管理学院教授周黎安。在《转型中的地方政府：官员激励与治理》一书中，他曾提出用晋升锦标赛的模式来分析中国官员的行动逻辑，解释政府行为和地方政府间竞争所表现出来的种种现象。

官员竞争更具零和性质

《南风窗》：目前中国官员正式的考核体系中，经济增长并不是唯一指标，对官员的要求实际上是多方面的，但为何在实践中，GDP却成了最重要的考核指标？

周黎安：经济发展是不是考核官员最重要的指标，在学术上还存在争议。但以我的研究，包括领导人讲话都反映出来，在执行过程中，考核官员的确比较侧重于经济发展的指标。为什么其他指标被弱化了？这主要有两方面的原因。首先是作为一个人口大国，要改善人民生活，解决方方面面的问题，中国经济发展的压力非常大，到现在都存在，只是说在不同阶段，压力大小可能不一样。

另一方面，虽然在考核干部时可能会提出各种指标，但是经济发展这个指标相对比较客观，比较容易测度，容易让大家看得见，产生的结果也相对比较公平。如果按照一个人的品德、口碑等软性指标，可能比较主观，缺少公平性。比如说，晋升时经常在年龄问题上一刀切，就是为了摆脱不必要的非议，使结果相对公平。使用GDP作为主要考核指标应该也有这个考虑。

《南风窗》：地方首长为了达到考核目标，必然会调动整个政府机器，因此怎样考核官员实际上决定了地方政府会进行怎样的竞争。地方政府竞争可能促进制度创新，但也可能带来灾难性后果。大跃进时代各地大放卫星也是地方政府竞争的结果，那么竞争GDP的方式呢？

周黎安：我最近也在做“大跃进”和大饥荒时期的一些研究，非常关注当年政府竞争和当下的区别与联系。两个时期的官员竞争至少存在4个方面的区别。

首先是竞争的参与形式。改革开放之初，党内已经形成共识，不再以阶级斗争和路线斗争来处置绩效不好的官员。过去阶级斗争和路线斗争像紧箍咒一样，官员没有退出权，如果表现不好，就可能被打成反革命或者右倾机会主义，不仅被撤职，还要面临人身伤害。导致官员只能跟进上面的政策，而且是以极端的扭曲人格的方式进行。邓小平时代更加温和，官员有了体面退出的机会。表现不好的官员，可以提前退休，也可以调整岗位，这就改变了竞争的激烈性质。

第二点，现在不再像毛泽东时代一样，存在一个绝对的权威。如果有一个绝对的权威，所有人都会不惜一切投其所好，出现大家抢着放粮食卫星，最后导致饥荒的极端结果。改革开放后邓小平虽然是改革的总设计师，但是允许党内有不同观点的争论，比如改革派与保守派之争，为持不同观点的官员提供了不同选择。改革派和保守派之间还会相互制衡，避免整个改革进程走向极端。因此在现在的锦标赛模式下，地方官员面临更多的选择，竞争变得更加温和与多样化。

第三点就是，毛泽东时代的锦标赛是在计划经济条件下进行的，比如说基建投资，因为没有市场价格信号，根本没办法保证效率和投资效益。而最近30多年是在不断市场化情况下进行的，官员之间的经济竞争毕竟还是要依托市场，效率高低必须要经过市场检验，最后竞争的结果也会通过一系列信号（如人均收入、地方债务、财政赤字、企业倒闭）表现出来。

最后是竞争对象发生了变化，大跃进时期地方竞争围绕着粮食和钢铁，为了非常狭隘的经济指标牺牲其他所有指标，导致资源配置的扭曲非常大。GDP至少是具有综合性的一个经济指标，虽然也会带来环境、教育、医疗等民生方面的问题，但是相对粮食、钢铁等单一具体的指标而言，还是比较全面，扭曲作用也小很多。

《南风窗》：虽然说现在政府间竞争相对温和了，但有些领域还是会出现投资过热等不理性的经济行为。

周黎安：这就是所谓的“上有所好，下必甚焉”。我有一项研究发现，过去30多年，从中央到地方，各级经济增长指标存在层层加码的情况。这是因为自上而下考核的根本性质没有改变，多层级锦标赛竞争的结构没有改变，大家都想在上级面前表现得好一些，就会产生过度竞争的结果。

此外，相对于市场竞争，官场竞争更具有零和性质。两个企业竞争，比较能够找到双赢的合作空间，只要合作利润大于零，就总是可以找到利润分配的方式。但是两个官员难以合作，倘晋升机会只有一个，就没有多少合作的空间，是一种零和博弈。零和博弈容易出现恶性竞争，比如拆台式竞争，包括不计代价地进入某个行业，产能过剩，基建投资急速增长，地方保护主义等等。官员竞争取决于绩效的相对位次，就算都亏，只要我的亏得少，我也赢了，这使得官场竞争没有财务盈亏的底线。市场竞争一定是有底线的，不能有亏损，至少不能有长期亏损。