现代财政制度的中国轨迹（2）

把预算分配权关进制度笼子

“2007年中国政府宣布取消了预算外资金，这些收入已经纳入预算管理的范畴之内。但是，目前存在的最大问题是用不同的标准管理不同的收入。”中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇表示。

作为财税体制改革的核心任务之一，高培勇认为，“不仅要把全部政府收支关进制度的笼子，而且要关进‘统一’的制度笼子。”用等式来表示即为：财政收支=预算收支=政府收支。

改进预算管理制度，中央层面总的要求是加快建立全面规范、公开透明的政府预算制度，使预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明。同时抓紧修订预算法，使政府预算在阳光下运行，全面实现财政资金绩效管理。具体任务则包括五个方面。

深入推进政府和部门预决算公开。扩大部门预决算公开范围，除涉密部门外，中央和地方所有使用财政拨款的部门均应公开本部门预决算。专家指出，此举既有利于各级人大对同级政府预算审查监督和社会公众监督，促进依法理财、科学决策，也有利于把政府的政策意图、激励方向告知社会，以引导经济社会主体的预期和行为。

完善政府预算体系。加快建立将政府性基金预算、国有资本经营预算调入公共财政预算的机制。同时清理规范重点支出与年度财政收支增幅或生产总值挂钩事项，提高财政预算的统筹能力，一般不采取挂钩方式。

尹中卿认为，关键是重构财政收支体系，合理界定各类预算的功能，形成公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“既相对独立、又统筹衔接”的全口径预决算体系。

改进年度预算控制方式。审核预算重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，硬化支出预算约束。预算执行中原则上不出台新的增支政策。收入预算从约束性转向预期性，促进税收依法征管。

建立跨年度预算平衡机制。尹中卿指出，由于年度预算更多关注“资金”而不是“政策”，很容易使政府只考虑年度收支安排，有多少钱花多少钱，不利于长远规划、科学配置和统筹调整财政政策和收支政策。有必要在编年度预算的同时编制3年或5年滚动预算，实现年度预算与中期预算的统筹规划和有机衔接，由年度平衡扩展到周期性平衡。财政部已明确提出，中央财政预算因政策需要可编列赤字，在政策调整后分年弥补。预算执行中如出现超收，原则上用于削减财政赤字、补充预算稳定调节基金;如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大审定的国债限额内发债平衡。

加强政府债务管理。尹中卿指出，目前，中央预算已将政府债务纳入预算，但没有把或有负债纳入预算。地方预算没有把政府性债务、担保债务和或有负债纳入预算。合理不合法的显性和隐性举债普遍存在。

受访专家认为，积极稳妥化解地方债务风险，这是当前一项紧迫的任务。“这实际上是着力于解决‘怎么借’的问题、‘怎么管’的问题和‘怎么还’的问题。”杨志勇说。

对此，我国将加快建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制。建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，明确地方政府举债融资权限和用途。对地方政府性债务实施分类管理和规模控制，将地方债务收支纳入预算管理。明确偿还责任，属于地方政府偿还的纳入预算管理，不属于政府偿还的，不能转嫁。