司法权威的中国语境与路径选择 （2）

二、司法无权威的四个向度

中国司法无权威的历史与现状，其原因不是单方面的。有学者认为：“司法权威的确立和维持至少要受内外两个方面因素的制约。内在因素是司法制度本身的品质，外在因素则指在司法制度外部维护其权威性的诸项条件。二者缺一不可，否则都会导致司法权威的败落。”(18)笔者认为，中国司法无权威的根源主要来自四个方面的原因：一是权力结构中司法权威地位的缺失；二是政党与司法的关系；三是司法制度之外的条件；四是法律无用的文化，以下分述之。

(一)权力结构中司法权威的缺失

从宪政的维度看，司法权威只有在推行宪政、民主的体制下才有可能，在没有宪政和民主的社会中，司法权威几乎是不可能的。在现代社会的权力架构中，司法权摆脱了传统社会中王权的控制，取得了宪法上确认的独立权力。从司法独立的内涵看，除了法官个人独立以外，还包含着司法权只能由司法部门独立行使，而不能由其他部门行使的意蕴。这就意味着，司法独立是与分权密切关联的。我国没有采用西方的三权分立理论来建构国家权力结构，而是结合中国社会的基本现实，特别是社会力量对比关系，建立了“议行合一”的国家权力结构。从现实运作状况看，这种权力结构模式，理想的状态是足以保障司法具有权威的，但从历史和现实的视角进行分析，就会发现它不利于司法权威的形成，稍有不慎，就会导致司法无权威。以下将从两个方面予以分析：一是人大与司法机关的关系；二是政府与司法机关的关系。

其一，在宪法文本规定的人民代表大会与司法机关的关系上，在议行合一的体制下，前者是权力机关，后者是执行机关，在这一体制中，很难发挥司法的权威作用。但是，由于历史发展的阶段性，分析共和国历史上人大与司法机关的关系，大体可以分为两个阶段：第一个阶段从共同纲领到1954年宪法颁布；第二个阶段，从1954年宪法到1982年宪法。

从共和国成立到1954年宪法颁布这一阶段，依据《共同纲领》建设人民司法。《共同纲领》作为临时宪法，对国家权力配置，特别是立法权、行政权和司法权的配置，并没有勾画出清晰的权力运行结构。在建立共和国的政府组织问题上，针对西方国家立法、行政和司法三权分立的原则，提出建立民主集中制。(19)董必武在《中央人民政府组织法》的草拟过程及基本内容中提到：“我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府”。(20)《共同纲领》第二章“政权机关”第17条规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，设立人民司法制度”，它成为新中国司法建设的基本纲领。根据《共同纲领》的规定，法院、检察院是政务院的下属机构。在人民司法制度建设的实践中，由于对制度自身认识不清，以至于从事这项神圣工作的人从一开始就心存疑虑。(21)

1954年《宪法》以宪法形式确立了议行合一的体制。该法第73条规定：“中华人民共和国最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院行使审判权。”它规定了人民法院专享国家司法权，实现了行政权与司法权的分立。在中国法治发展历程中，它具有里程碑式的意义。该法第80条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会负责并报告工作。”人民法院由国务院或省级人民委员会(人民政府)产生；各级法院院长由同级人大选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民委员会(人民政府)任免；法院向同级人大负责并报告工作；法院审判只服从于法律。对这样的权力结构，有学者认为：“人大与法院的关系比较松散，人大对法院的制约限于法院向人大报告工作和选举院长。”(22)

1982年《宪法》和1983年新修订的《人民法院组织法》，对国家权力结构进行重大调整，其中涉及人大与法院关系的部分，改变了人大与法院之间关系的松散状态，进入了人大对法院的监督时代。根据1982年《宪法》的规定，人民法院由同级人大产生并对人大负责，这就在宪法上明确了法院权力的来源和监督的主体；法院院长由同级人大选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由同级人大常委会任免，由此确立了人大对法官的人事任免权；人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但要向人大报告工作。这赋予了人大及其常委会对审判工作的监督权。经验已经证明，在这种权力结构中，司法权威很难确立。(23)

其二，从人民政府与司法机关的关系上，两者虽同为执行机关，但人民政府占有的资源远远超过司法机关占有的资源，其社会动员能力自然也远远超过司法机关。因此，在这种权力结构模型中，司法权威也难以确立。建国后，“五四宪法”确立了在人民代表大会制度下“一府两院”的格局，司法机关与政府属于同级国家机关，分工协作、彼此尊重并互相监督，在机构、人员、职能上分立。“以宪法的形式规定司法权与行政权分立毕竟是中国法制发展史上的伟大变革，为司法权真正独立于行政权奠定了宪政基础”。(24)但是，法院的设置仍然需要行政机关的批准，各级法院助理审判员的任命、人员编制和办公机构由司法行政机关负责。事实证明，在这种权力结构中，司法权威地位也难以确立。1960年11月，中共中央批复了中央政法小组提交的“关于中央政法机构精简机构和改变管理体制”的报告，根据这一批复，最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，并由公安部统一领导。(25)这样，把最高司法机关置于行政权之下，与1954年《宪法》所确立的体制明显偏离。1982年《宪法》改变了1954年《宪法》规定的人民政府与司法机关的权力结构，但是，在社会资源的占有上，由于社会资源的调动机制并没有改变，事实上，行政权扩张影响司法权威的问题仍未得到解决。最终导致的结果是，虽然已经建立了人民法院审查行政行为合法性的制度，但是行政权干预司法权，妨碍司法机关依法独立裁判案件的情形时有发生。

从以上两个方面的分析可见，在国家权力结构框架中，从结构与功能上，要司法发挥权威作用不那么容易。在一定意义上可以认为司法无权威的根本性原因，首先不是司法自身的问题，也不是司法实践的问题，而在于顶层设计上的司法赋权。在当代中国社会结构条件下，司法权威已经成为一种普遍的诉求，但是，在权力结构上，司法不具有权威力量，它所具有的社会资源的动员能力非常有限。换句话说，在制度设计上，没有给予司法以权威地位，从而导致了这样一种悖论，即要一个不具有权威地位司法生产出具有权威地位的结果来。

司法权威是一种政治选择而不是司法选择，在这种政治选择中，一个国家对待法治的态度直接决定了司法的地位。当代中国司法赋权的政治选择主要是在建国后进行的。本世纪以来以法制现代化为重要宗旨之一的政治改革，所取得的成就也大致是政治层面上的，而不是社会层面上的。这就使企图以法律来规范人际关系的上层政治动机和习惯于以人际关系左右法律的下层社会习俗间必然地形成抵牾。因此，虽然我们已经有了来自上层的诸多法律，但是这种法律一伸展到下层社会，便很快地成为可以任意左右、解释、甚至摆布的工具。问题的更严重之处还在于司法的实际不独立，司法自身不但没有摆脱世俗的社会关系，而且成为世俗社会关系的枢纽之一。当人们对司法主体缺乏一种必要的神圣感时，当一种制度将法官设计得和普通人无所区别时，当法官自己心甘情愿地混入世俗关系之中时，司法的权威便荡然无存，人们对司法的尊重也无所依凭。(26)由此观之，要探究当代中国司法权威问题，最终必然要回归到对司法的宪法赋权问题上来。

(二)司法在中国社会结构中的地位决定了司法无权威

不仅如此，建国以来，中国社会始终面临着向现代化的转型。在转型的过程中，需要解决的问题既有经济的；又有政治的、文化的。应该按照什么样的顺序来解决这些问题，是重大的历史抉择，决策者必须做出选择。现代化的中心是工业化，能否快速从传统农业社会转向工业社会，对国家来说至关重要。从建国后的实践看，中国选择的是经济优先发展的道路，认为只有经济发展了，中国的问题也就解决得差不多了。到现在为止，这样的思维基本没有改变。在这种环境中，司法的发展必然受限。司法不是一个自在的系统，它只是社会结构中的一个子系统，在这一大系统中，每一个子系统都发挥着作用。司法要发挥权威作用，需要有与之相适应的社会结构。

正是由于没有与司法权威相适应的社会结构，在新中国建立之初，身处司法工作一线的人们就开始抱怨司法工作没有前途了。在第一次全国司法工作会议上，董必武讲话时就说：“我们是取得革命胜利的国家，是人民民主专政的国家，人民民主专政的最锐利武器，如果说司法工作不是第一位的话，也是第二位”。(27)为了说明司法工作的重要性，他还说：“在我们政府组织法中间，在中央人民政府委员会直接领导下的四个机关(军事委员会、政务院、最高人民法院、最高人民检察院)，其中关于司法的机构就占两个。在政务院的组织中，有司法部、法制委员会、公安部，还有人民监察委员会，这些都是与法有关的机关。此外在人民政协共同纲领中，有不少条文包含着司法工作的原则和方针。可见我们在去年制定共同纲领及政府组织法的时候，对于司法工作就看得很重要。”(28)这次讲话所针对的正是，建国初期时，在司法部门工作的同志感到与其他部门相比，“司法工作没有意义，没有前途”的现象。(29)

对此，董必武还说：“人民政治协商会议共同纲领中对司法工作的规定看，对司法工作的重视并不比其它任何部门差”，发展生产、恢复生产等成为政府的首要目标，“所以不能抽象地讲重要不重要，一定要从具体环境去看，从全面的情况来看才行”。(30)董必武看来，司法部门工作的同志之所以认为司法地位不高，没有其他部门受领导重视，原因在于“关于人民司法工作的基本认识问题”，因此，在第一次全国司法工作会议上，着重解决的问题就是统一认识问题。可是，到了1951年，这一问题仍未解决，“有些人感觉政法工作做不出显著成绩，不被人家重视，不像财经工作吃得开，因此，对政法工作不大安心”。(31)

改革开放以来，随着依法治国方略的不断推进，法律与法律工作在社会生活中的地位不断提升，法律在促进经济发展、社会进步等方面发挥着基础性的作用，法律人更多地进入政治生活，直接参政议政，用法律思维来处理日常生活中发生的问题。但是，与时代的最强音“改革”、“创新”相比，法律与法治在社会生活中还没有占据应有的地位。这些年热议的“法律人从政”问题，从一个侧面反映了建国初期“法律人”不受重视的情形今天仍然存在。在中国社会生活中，“从政”意味着进入“政治圈”，由于“官本位”仍然很有市场，能否从政仍然是被认为是衡量一个法律人成功与否的标志之一。“法律人一般不会被纳入组织部门选拔后备干部的视野，他们的眼睛里都是大型国企的领导或部、委、办、局的正副职，这些人才是搞经济、搞建设、搞管理的优秀人才。在组织部门的人眼里，法律人不过是个出谋划策的角色，用不着他们来掌控全局”。(32)在社会生活中，法律人充当着维稳的角色。这就意味着法律在社会生活中的地位还不高，司法也无权威可言。