地方政府重大行政决策后评估制度研究 （2）

二、地方政府重大行政决策后评估制度的价值

地方政府重大行政决策在我国的发展经历了一个过程，对这个过程我们可以作出这样的概括：一是由相对封闭的阶段向相对开放阶段转化的过程。我们知道在计划经济年代下地方政府就经常行使行政决策权，而且有些决策不论从相对意义上讲还是从绝对意义上讲都应当被视为是重大决策。由于计划经济年代在行政权行使的理念上突出行政的威权性——所谓行政的威权性是指政府在做行政决策的时候具有高度的行政权力，而且这种权力具有高度的排他性——自然而然地它就将整个行政决策哪怕是重大行政决策都封闭在主要行政机构或者主要行政领导的狭隘圈子之内，其封闭性是非常明显的。我国进入市场经济年代以后，尤其在2001年我国加入世贸组织之后，地方政府的重大行政决策则由原来的封闭性向现在的开放性转化，可以说现在诸多重大行政决策都是在社会公众相对知晓的情况下作出的。二是由相对经验主义到相对科学化的转化的过程。我国尽管在上世纪80年代就提出了决策科学化的问题，但是由于我国的行政传统以及其他方面的原因，长期以来我国的行政决策具有非常明显的经验主义特性，诸多行政决策的作出是由主要行政领导根据其以往的工作经历和以前的行政传统而作出的(甚至可以说目前情况下这种经验主义的决策还在一定范围内存在着)。80年代以后我国制定了一系列行政法规范，尤其在2004年国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，在这个纲要中对行政决策的科学化作出了初步规定，可以说从此以后我国的行政决策由原来的经验决策逐渐地转化为了科学决策。三是由单元决策向多元决策转化的过程。上世纪80年代在万里担任全国人大委员长期间就提出了决策中的三不主义，其中之一就是没有三个以上的方案不决策。在笔者看来，这个讲话具有非常强烈的针对性，因为在此之前，我国地方政府的诸多决策往往只有一个方案或者较少的方案。我们知道就一个科学决策而论，可供选择的方案越多，决策就越可靠；反之，可供选择的方案越少，决策的错误概率就越高。笔者将选择方案较少的决策称为单元主义，而将选择方案较多的决策称为多元主义，我国地方政府的重大决策就现在来讲已经从这种单元状态下走了出来，绝大多数重大决策都有诸多可以选择的方案。上列三个方面的变化不仅仅是我国行政权行使模式的变化，更为重要的是它是政府决策过程中与公众关系的变化。深而论之，通过上列三个变化，社会公众在地方政府重大行政决策中已经不是一个不闻不问的被动存在物，而是一个积极介入的活生生的主体。然而，仅仅上列三个方面的变化还不足以反映现代行政权行使中、尤其地方政府的重大决策中行政主体与社会公众之间的关系。从这个角度来讲，后评估制度将公众与地方政府的关系向前大大地推了一把，它使得广大公众在地方政府的行政决策中成为了最后的评判者。这可以说是地方政府重大行政决策后评估制度的最高价值，对于这个最高价值我们还可以作出进一步的解读。

第一，行政程序一体化的价值。行政程序立法在我国行政法的发展进程中是比较滞后的，这种滞后性表现在很多方面，其中一个非常重要的方面是我们在行政程序立法中走了一条分散化的道路。我们知道，我国目前针对三个非常敏感的具体行政行为制定了三部对应的行政程序法，即行政处罚法、行政许可法和行政强制法。当然这三部立法产生的社会效果是不可以否认的，但是从科学立法的角度来讲它们是不大科学的。因为行政程序法应当是一个有机的统一体，应当在一个完整的行政程序法典中既规范抽象行政行为也规范具体行政行为、既规范此一抽象行政行为或具体行政行为又规范彼一抽象行政行为或具体行政行为，只有这样的一体化才能够使程序之间不发生冲突，才能够使程序与实体保持最大程度的契合。就有关调整行政决策的程序准则而论，我们不能够仅仅通过一个典则对行政决策行为作出调整，我们还应当关注这个决策作出后的社会效果。从这个角度讲，行政决策后评估制度是行政决策程序的有机构成部分，在目前情况下它是对我国行政决策程序的一个必要补充，通过这个补充它体现了我国行政程序立法一体化的价值。毋庸置疑，行政程序一体化是我国今后行政法治建设的一个目标，如果我们能够在行政决策程序立法中率先实现程序的一体化，那对我国整个行政程序法的完善是非常有好处的。

第二，行政的社会反馈价值。从行政管理学的角度来讲一个完整的行政行为应当由五个环节构成，第一个环节叫行政决定，就是指行政机关在管理过程中作出决定的行为。第二个环节叫执行，就是把已经作出的行政决定付诸实施的行为。第三个环节叫信息提供，因为现代行政决定和行政执行往往必须在了解行政相对人和其他利害关系人情况的基础上而为之，这个环节对于现代行政过程而言同样是不可或缺的。第四个环节叫咨询，就是行政主体在行政过程中就有关不清楚的事项或者带有强烈技术色彩的事项向专业机构进行了解的行为。第五个环节叫反馈，就是指一个行政决定付诸实施以后行政相对人、第三人和其他社会主体对该行政决定的评价。上列五个环节共同构成了现代行政权行使的过程，也共同构成了行政行为的过程。说到底在这五个环节中反馈与行政决定是不能截然分开的，因为如果没有反馈这个环节，每一个行政决定就无法证明它的正确与错误；如果不对一个行政决定进行证明，那么长期下去必然会导致行政权行使过程中的专制。毫无疑问，行政决策的后评估及其制度实质上是对行政决策的一个反馈，对一个行政决策错误与否的一个证成或者证伪。这样的反馈如果仅仅封闭在行政系统来看，它似乎只有证明行政行为对与错之功效，然而，我们将它放在整个社会机制中来考察则可以说行政反馈是现代行政权行使中行政主体与公众关系模式的转换，是行政权行使中民主化的体现。

第三，事后救济全面化的价值。“无救济即无权利”是古代的一个法谚，它的意思是指社会公众若要真正意义上的享受到权利就必须有一套相应的权利救济制度。可以说这个法谚的基本精神在我国近年来的行政法治建设中已经得到了体现。例如我国通过行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法就对具体行政行为侵犯权利的情况进行了相应的救济，而且这些救济都属于严格意义上的事后救济。但是，作为一个实现全面行政法治的国家，公众权利的事后救济应当具有最大的广延性。作为地方政府重大行政决策而言，它对公众的影响远远大于一些行政机关的具体行政行为，因为我们知道具体行政行为它所针对的是特定的人和特定的事，而重大行政决策行为则针对的往往不是特定的人和特定的事，而是不特定的人和不特定的事，而且常常是地方政府一个重大的行政决策会导致若干个乃至无数个具体行政行为。当然，也有一些重大行政决策是以抽象行政行为的形式出现的。而无论是以抽象行政行为出现还是以具体行政行为出现，它们一旦对公众权益造成侵害，从现代法治的理念来讲就应当纳入救济的范畴。我们目前强调行政决策的民主化、规范化和科学化虽然是正确的，但它所起的作用是对行政决策的事前救济而不是事后救济，与之相对应，地方政府重大行政决策的后评估制度则是对行政决策进行的事后约束，如果这个决策侵犯公众权利的话，该救济也必然是一种事后救济。由此可见，地方政府重大行政决策后评估制度尽管只是行政决策制度的一个组成部分，但它无形中补充了我国的权利救济制度，尤其补充了权利的事后救济制度，它使原来仅存在于具体行政行为的权利救济制度拓展到了行政决策乃至抽象行政行为的事后救济方面，这是它的又一个重要价值。