地方政府重大行政决策后评估制度研究

中共十八大报告指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度。”国家“十二五”规划纲要、国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》都把建立健全科学民主的行政决策机制作为近年来政府自身建设和管理体制改革的主要目标之一。然而，我国的行政决策程序制度尤其是重大行政决策的后评估制度一直是行政程序立法的空白，这个空白既反映在中央层面的行政法制度之中，也反映在地方层面的行政法制度之中。具体地讲，我国中央层面的行政法治体系中还没有调整行政决策后评估的制度设计；从地方层面来看，自2005年以来一些地方政府出台了有关行政决策程序的专门性规定，但其中有关重大行政决策后评估制度的规定则所涉寥寥。这个内容的空缺对于政府重大行政决策的程序完善来讲是非常致命的，因为我们没有一套完整的行政程序规则对行政决策施行后的社会效果和法律效果作出测评和认定。基于此，我们认为必须对地方政府重大行政决策后评估制度进行研究，而且应当从行政程序立法的视角对其进行考量。本文试从地方政府重大行政决策后评估制度的界定、价值、程序设计等方面对其进行研究，以求教于学界同仁。

一、地方政府重大行政决策后评估制度界定

所谓地方政府重大行政决策后评估制度是指规范和调整地方政府重大行政决策后评估的相关规范、程序设计和制度准则等的总称。这是我们对其所下的一个简单定义，该定义有下列几个关键词需要引起注意。第一个关键词是地方政府。本文所研究的有关决策的决策主体是地方政府而非中央政府，该地方政府既包括市县和乡镇政府，也包括省级政府。这个主体选择是必须予以强调的，因为中央政府的重大决策具有自身的质的规定性，其决策内容和决策程序都与地方政府有着质的区别。反过来说，地方政府重大决策是一个特定的主体，如果说中央政府重大决策的主体是一种状况的话，那么地方政府作为决策主体则是另一种状况。尤其在单一制国家，二者的区别就更加明显了。第二个关键词是行政决策。行政决策就目前来讲还不是一个规范意义上的行政法用语，至少在我国是这样，即是说，行政决策是行政管理学研究的范畴，也是行政管理学中的一个基本用语，当然在日常的行政管理中人们将政府行政过程中的有关选择用行政决策这一技术用语予以表述。就行政决策而论，它有非常科学的内涵，而这个内涵本身应当是确定的。无论是涉及中央政府的决策还是地方政府的决策，一旦归到行政决策的意义上来它的技术要素都应当是相同的，这也正是现代法治发达国家在其统一行政程序法中对其进行规范的理论前提。第三个关键词是后评估制度。当然后评估制度还可以再分成两个层次的内容：一个是后评估。所谓后评估就是决策作出以后对其所进行的评估，这里边的“以后”在笔者看来是在其产生相应的实质性影响的情况下而论之的。如果一个行政决策作出后尚未付诸实施、尚未对社会产生影响，那么它就不在后评估的范畴之内，因为这样的评估对行政决策并没有实质意义。另一个是制度。毫无疑问，“后评估”本身是一个行为问题，而本文所探讨的并不仅仅是一种评估行为，因为从技术层面对一个生效的行政决策进行评估是客观存在的，而将后评估作为一种制度就是另一范畴的问题了。即是说，制度能够保证后评估本身是一个规范行为、是一个受法律调整的行为、是一个能够对相关的当事人产生约束力的行为，这样我们便可以将后评估和制度作为一个整体来看，就是对后评估的规范化和制度化处理问题。上面三个关键词是我们在理解地方政府重大行政决策后评估制度时必须予以认真把握的，由此出发，我们可以对地方政府重大行政决策后评估制度的基本属性作出如下揭示：

第一，主体的特定性。地方政府重大行政决策后评估制度若能够被法律规范所调整、若能够在一国中央立法或者地方立法中有所体现，相关的主体就是不能回避的问题。因为作为一个法律制度来讲，究竟规范谁或者谁承担相应的义务和享有相应的权利是必须予以明确的。就地方政府重大行政决策而言，它的主体应当是地方政府，也就是说地方政府作为一个具有法律人格的机构实体享有行政决策权。然而，一旦进入后评估的程序阶段，那么主体身份则发生了相应的变化，原来的决策主体在后评估程序中就应当作为被评估的对象。而后评估主体究竟怎么样设计则是一个需要进一步探讨的问题，例如，可以让专门的咨询机构对地方政府重大决策进行后评估；可以组成相关的专家委员会对地方政府重大行政决策进行后评估；还可以由多方组成的联合主体作为评估的权力机构。当然，相关的民间社会主体也可以承担地方政府重大行政决策的后评估职责。总而言之，决策后评估的组织是特定的，它既区别于决策主体也区别于决策咨询机构，至于法律上怎样对它进行制度设计则是可以进一步探讨的问题。

第二，内容的特定性。上列三个关键词实质上已经框定了地方政府重大行政决策后评估制度的内容，而这个框定是对它作的一个特定化的处理。一方面，它所涉及的内容是地方政府的重大行政决策。在这里我们必须突出该决策的特性就是它的重大性，所谓重大性的特性是指后评估所涉及的是有关的重大决策。虽然目前我国法律对“重大决策”还没有作出界定，但是我们常常可以用一个决策所产生的对经济、政治、文化、社会的影响及其程度对其作出孰轻孰重的评价。显然，某一个决策具有广泛和深刻的社会影响时，我们就可以说它是重大决策，这个重大性就是对它内容的一个限定。也就是说，一个地方政府在一定时段内所作的决策可能只有一小部分归入重大的范畴，而其他绝大部分则不能归入这样的范畴，这就是它内容特定性的一个方面。另一方面，内容的后评估性。对于地方政府重大行政决策的后评估而言，摆在我们面前的应当说有两个内容，一个内容是作出决策的过程和决策本身，另一个内容是对该决策发生作用后进行评价的指标体系和结论。作为后评估内容来讲，前一部分固然是不可缺少的，但是最为主要的是后一部分，就是评估的指标体系和评估所得出的结论，这两个内容的组合才使后评估制度得以成立。进而言之，决策本身的内容与评估的内容共同构成了地方政府重大行政决策后评估的内容，任何将二者予以割裂或者不平衡处理的做法都是不当的。

第三，时间的特定性。仅从地方政府重大行政决策后评估的概念我们就可以看出，该制度具有严格的时间上的要件构成。我们知道，行政决策的形成可以被看做一个时间段位，一个重大的行政决策往往要经过动议、论证、咨询、形成等若干环节，每一个环节都需要耗费一定的时间，而这若干阶段的时间实质上只能算作一个时间段位，因为在这个时间段位上有着共同的行动目的就是形成决策。我们所讲的行政决策的后评估制度显然不包括上面这些时间段位中的任何一个。我们所讲的后评估的时间段是指决策做成以后到决策付诸实施乃至于决策被执行完以后这个时间段，它的特定性表现在——对于行政决策而言它处于相对较后的段位，没有行政决策的形成这个段位也就无法开始；对于决策在社会公众中产生的心理影响而言，它又处于前时间段位，即是说处于后评估的决策尚未在公众中产生深刻的心理影响。具体地讲，后评估的时间段位应该有三个环节：一个环节是该重大决策的形成；第二个环节是该重大决策已经付诸实施；第三个环节是该重大决策已经被执行完毕。对于立法者来讲，这三个时间段位都可以作为后评估的时间段位，但在笔者看来不能将三者予以分割。也就是说，决策的形成、决策的实施和决策的完成三个环节作为一个整体构成了后评估的时间段位。这一点必须予以强调，因为我们如果把决策形成过程错误地纳入到后评估之中，就会大大降低后评估制度的制度价值。

第四，方式的特定性。在法治发达国家通过行政程序法典对行政决策进行调整已经有一定的立法经验，在这些国家行政决策的程序规则中都对行政决策的方式作了相应的规定。例如，决策中的听证、决策中的专家咨询、决策中的方案选择等等。这些方式仅仅是行政决策本身的方式，它与决策的评估方式是不能同日而语的，行政决策的后评估应当有自己独有的方式和手段。就地方政府重大行政决策后评估而论，它的方式也应当由相关的行政法典进行规范和设计。当然，由于后评估本身是一个带有强烈技术色彩的问题，因此即便一国用法律规范对后评估方式进行规定，也不能够将所有的技术手段予以穷尽。但可以概括地对后评估的方式作出规定，在这中间大量数理技术的引入、大量信息技术的引入、大量数据分析技术的引入、大量问卷调查等方式的引入都是必不可少的。我们要强调的是，后评估的方式应当突出评估本身的科学属性，而不应当将其与决策本身的方式混为一谈。