地方政府重大行政决策后评估制度研究 （3）

三、地方政府重大行政决策后评估制度的程序设计

地方政府重大行政决策后评估制度究竟是一个实体法上的问题还是一个程序法上的问题我们暂且不对其进行定性，但是这样的后评估制度必然涉及这样一些关键问题：一是行政决策本身的质量问题。即地方政府所作的重大行政决策是否具有非常高的科学性和合理性，因为任何这样的评估都不能够回避决策的相关内容。二是行政决策的程序问题。就是该决策在作出过程中是否遵循了法律程序和技术程序，所谓法律程序就是各主体在作出决策时的权利义务分配；所谓技术程序就是该决策在作出时是否严格地依照相关的技术准则而作出。这两套程序都是一个合理决策所必须具备的要件。三是行政决策执行的状况。我们知道决策所产生的实际效果往往并不单单取决于决策的内容本身，决策的实施对于一个决策而言同样是重要的。对于地方政府重大行政决策的后评估而言这同样非常重要。四是行政决策的实际社会效果。就是广大公众对行政决策的认同度，其中包括决策所涉及的利害关系人对决策的认同度。上列四个方面都是后评估制度所涉及的问题，对上列问题要作出科学的评判就必须有严格的程序规则，从这个角度讲，地方政府重大行政决策后评估制度具有更强烈的程序色彩。当然，这样的程序色彩最终会对相关的实体问题产生影响，由此可见，对地方政府重大行政决策后评估制度的程序设计是至关重要的。笔者试对该程序设计作出如下设想。

第一，关于后评估中的评估组织。地方政府重大行政决策后评估作为一个法律程序必须具有相应的程序主体，从行政程序的角度来讲它也是一个必备要件。究竟如何确定地方政府重大行政决策后评估的程序主体是一个非常考究的问题，可以有两种模式，一种模式是在相应的程序法典中对该后评估主体作出概括性规定。就是不明确由哪个主体行使评估权，而认可相关的社会主体有权对地方政府重大行政决策作出评估，例如现代社会中存在于市场体系中的咨询机构、相关的学术研究机构、相应的民间组织等，都可以作为评估主体。第二种模式是在相关的程序典则中对该后评估主体作出列举规定。就是明确规定在地方政府的决策体系中设置专门的机构，而这个专门的机构就是专职行使后评估权的机构。就这样的机构而论也可以有不同的构架，如可以采取专职的模式、也可以采取兼职的模式等。此外，我们还可以将概括规定与列举规定予以折中，就是既设置专门的后评估机构，又允许行政主体以外的官方机构或者民间机构对行政决策进行评估。如果让笔者进行选择的话，笔者愿意选择将概括规定与列举规定折中起来的模式。

第二，关于后评估中的评估提起。地方政府重大行政决策后评估的提起实质上是一个动议权问题。所谓动议权，是指谁有权并能够在多大的范围内对有关政府的重大决策提出进行后评估的权力。我们知道地方政府的行政决策在一定时期内是大量存在的，即便是重大决策也不仅仅只有一个或者两个，而且就重大决策的实际效果来讲，通常情况下绝大多数行政决策是不会受到质疑的，这些不受质疑的行政决策既可能是科学的、也可能是符合程序规则的，对于这样的决策当然没有必要进行相应的后评估。也就是说，一个决策是否进入后评估程序既与该决策的质量有关，同时也与该决策是否被提出质疑有关。这样的话，地方政府重大行政决策后评估的动议权就显得非常重要。如果我们不确立动议权制度或者行政决策后评估提起制度的话，究竟哪些决策要进入后评估状态则是非常难确定的。我们认为在决策后评估提起的程序设计中，要充分考虑公众的动议权，同时也要设定相应的条件。我国在行政复议法和行政诉讼法中关于具体行政行为提起复议和行政诉讼的条件就作了相应的限制，例如某一个具体行政行为必须与原告有关才能提起行政诉讼，又如某一个具体行政行为必须被认为是侵犯了自身合法权益其才能提起行政复议；等等。地方政府重大行政决策后评估的提起应把重点放在保护公民权利方面，同时还应当考虑社会公益事业，因为有些行政决策虽然没有与行政相对人的权利保持直接联系，但其与社会公益是密不可分的。基于此，我们认为地方政府重大行政决策后评估的动议权既应当让有利害关系的公众享有，也应当让相应的专业机构享有，至于我们在决策程序规则中怎么样具体对提起权进行设计则是一个还需要进一步论证的问题。

第三，关于后评估中的评估运作。地方政府重大行政决策后评估的运作是指一个重大行政决策被纳入到评估的程序之中，而怎么样对该决策及其施行情况进行评估的具体程序环节。这个程序环节的设计无疑是非常复杂的，笔者试提出下列可供选择的模式：一是专家评估模式。就是由法律专家和技术专家共同组成专家委员会对地方政府的重大行政决策进行评估，可以在程序规则中规定专家组的组成人员，规定专家组的权利和义务，规定专家组的工作程序，等等。二是专业机构评估模式。就是将地方政府重大行政决策交由专业的咨询机构进行评估，这要根据某一个决策的内容而确定相应的机构。随着社会的发展具有高度技术含量的专业技术机构将会越来越多，这些机构由于具有非常强的专业性，它们在对重大行政决策尤其涉及专业问题的重大行政决策进行评估时非常具有优势，对于这样的机构法律不必给其规定严格的工作程序，但应该规定它对该项评估所承担的法律责任。三是民众测评模式。在笔者看来，一个重大行政决策之所以能够被纳入到后评估状态，常常并不是技术上出了重大瑕疵，而是该决策在处理利益机制上发生了偏差，即是说其在不同人群之间可能制造了麻烦、在不同社会主体之间制造了麻烦。因此，在地方政府重大行政决策的后评估中应当有一个公众评估的体制，让愿意进行评估的公民、法人或者社会组织参与到该项评估中来。在西方法治发达国家，一些重大决策往往采取全民公决的方式进行决定，这种全民公决虽然是事前性的，但是在行政决策的后评估中我们同样可以套用这样的制度。四是通过其他国家机关进行后评估。我国宪法规定地方各级人民代表大会有权监督地方政府的权力行使，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第5条规定“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”。第8条规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”由上述规定可以看出，在目前体制下地方各级人民代表大会已经享有对地方政府重大行政决策的事后评估权。基于此，我们认为在国家机关内部同样可以设立对地方政府重大行政决策进行后评估的机构。上列四种模式既可以同时存在也可以选择其中之一或者若干，而每一种模式的选择都应当对其再作出相应的程序规定。

第四，关于后评估中的评估结论。地方政府重大行政决策一旦在程序法中有所体现、一旦作为行政程序法的组成部分它就具有法律效力，在这样的情况下地方政府重大行政决策的后评估则是对这个法律效力的一个延伸。因此，地方政府重大行政决策后评估中的结论就显得非常重要。后评估过程是产生结论的过程，一旦某一个评估主体依照法定程序形成了评估结论，这个结论就具有公定力，就不能够因外在的原因进行任何更改。换言之，我们所讲到的地方政府重大行政决策后评估的结论并不是对这个结论的争议问题，因为结论一旦形成它就是无可争议的，我们所提的结论，它的关键点在于对这个结论作怎么样的处理。深而论之，就是这个结论能不能够对原来的决策产生影响，尤其在原来的决策如果是错误的情况下，能不能够对原来的错误决策进行纠正。在行政权行使的实践中，有些错误的行政决策是无法再进行纠正的，例如有些地方政府为了修建开发区而对文物进行毁坏的错误行为就是无法纠正的，在这种情况下错误的行政决策是应当被行政问责的。我们认为地方政府重大行政决策后评估的结论应当有如下功能：一是对地方政府的纠错功能。即地方政府对一个错误的重大行政决策如果能够纠正就及时地予以纠正，根据评估结论使原来的错误决策回到正确的轨道上来。二是行政问责功能。就是对无法纠正的错误决策，让主要决策人或者主要行政领导者对此承担行政问责的责任。三是补救相对人的权利。上面我们指出行政决策的事后评估具有权利救济的价值，即是说评估机构如果认定某一个错误的重大行政决策已经对行政相对人的权益造成了侵害，此时就应当让原来作出决策的行政机关对行政相对人承担赔偿或者恢复原状的责任，以此保证相对人的权利。四是对公共利益的弥补功能。有些地方政府的重大行政决策发生错误以后所侵害的是公共利益，而且这种公共利益具有长远性和不特定性，通过事后评估能够在结论中体现出来一个错误决策所侵犯的公共利益的程度、所侵犯的公共利益的状况等，该地方政府就应当对已经造成的侵害进行补救，而这个补救和上列第三点指出的对公民权利的救济是两个方面的问题。总之，评估结论只有产生相应的法律效果，其整个评估程序才是有意义的。