农村土地问题的现实困境 （2）

市地

集体建设用地包括三个方面：宅基地、公益性用地、经营性用地。

1.宅基地。

三中全会提出：“保障农户宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道”。但宅基地里面的学问最大。现行宅基地使用权的主要内容是：集体所有，村民使用；一户一宅，限制面积；福利分配，长期使用；限制权能（即不得抵押、开发），无偿收回。但由于几十年来政策不断调整，实际执行中乱象丛生。如搞试点，有诸多难题需要破解。归纳起来，主要有如下方面：

（1）农民宅基地问题建国时的土地改革就遗留下一个尾巴，土改只改耕地，宅地谁占谁有，大小不一，一些地方一直延续至今。在现实生活中，多占一处甚至两处住宅的现象为数不少。全国第二次农业普查显示，在22108万农户中，2006年末，拥有2处住宅的1421万户，占6.4%；3处以上的77万户，占0.4%。这给宅基地颁证带来难度，是承认历史，还是一律平分，在立法和执法两个环节上都需要完善。

（2）农民宅基地具有永久性的社会保障功能。一户一宅，如果抵押出去就无房居住，“居者无其屋”就成了一个社会问题。

（3）宅地两张皮。宅是私产，只有地面权；地是公产，拥有地底权；二者又无法分割，只转宅不转地无法实现。

（4）转让给谁。地是本集体经济组织的，只可转让给本组织成员，如转让给本组织以外的人就损害了本组织成员利益。

（5）如果跨集体经济组织转让，这个“跨”的范围是多大，是跨村，还是可以跨乡、跨县、跨市甚至跨省。“跨”出以后，受让方要不要给集体组织交纳土地占用补偿款，不然他就无权享有使用权。

（6）既然可以“跨”，可不可以跨越城与乡的户籍壁垒，市民可不可以下乡参与转让。一旦市民可以下乡参与，一些城里有钱人势必大举介入，这将带来“富人通吃”的巨大社会问题。

（7）既然可以“转让”，转让是不是有偿转让，如果有偿转让就是一种“交易”、一种买卖，与宅基地不能买卖的法律不相一致。

（8）法律规定农民一户一宅，占两宅即不合法，如按现行法律即使有人转让，也没有人能接收。

（9）流转不等于买卖，它可以有多种方式，如入股、租赁、合作开发等，但它一定包括买卖，流转是种概念，买卖是属概念，不能用种概念否定属概念。例如我们可以说坐车不等于坐汽车，但不能说坐车不包括坐汽车，因为坐汽车也是坐车的一种。国外要么说买卖（交易），要么说租赁，要么说入股，含义清楚，而我们说流转就是为了回避“买卖”这个词，而现代产权中最重要的权利是交易权，没有交易权的产权就缺失了财产权最重要的方面。

（10）城里人买房拥有70年产权，可以交易。地虽然是国家的，但房子的买卖，实际上也变相进行了土地买卖。城里人不拥有土地但实际已拥有土地的财产权。农民拥有土地，但土地及房屋无法交易，这个土地财产权是空置的。这一城乡之间的土地财产权悖论如何化解，值得研究。

（11）宅基地可以抵押担保，只是专家和农民的一厢情愿，在现行体制下，作为金融部门对此基本是没有兴趣的。一是标的物的评价难；二是一旦农民违约，金融部门拿到这个“烫手的山芋”无法脱手，不能买卖，即使能买卖，城郊的好办，对穷乡僻壤的农房谁又感兴趣呢？

（12）宅基地眼下唯一可以流转的出路，就是进城农民自愿放弃，由政府出资补助其在城市购房的合理资费。交出的宅基地可留在原集体经济组织，也可由政府调整为城市建设用地，但如拿到城市使用，政府应给集体经济组织以合理补偿。两头给钱，地方政府未必有积极性。

（13）既然实施住房财产权有偿转让试点，可否试行划断时间，今后所有宅基地一律不再无偿取得，以体现有偿转让的公平性，但这需要顶层设计出大政策。

可见，农民住房财产权抵押、担保、转让，存在着巨大的现实困境，需要在实践中审慎、细致、深入、广泛地探索研究。

2.经营性建设用地。

主要指过去乡镇企业用地。三中全会《决定》指出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这是缩小征地范围、完善补偿机制的突破性举措。同时要求，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益机制，合理提高个人收益。”这是推进农村土地制度改革的出发点和落脚点。三中全会决定提出的这些重大举措是维护、保障和发展农民财产权的关键，但操作起来还有很多难题需要破解。首先，这里“符合规划”指的是哪一种规划，是主功能区规划，还是城乡建设用地规划，还是产业规划，而且这几种规划哪个是上位法，谁管谁，另外符合规划是符合国家、省、市、县、乡哪一级的规划，目前都不清楚，都需要今后探索研究做出明确规定。其次，如按同地同价征收，一是谁定价，市场定还是政府定（美国的合理价格是不超过周边历史上的最高价就叫合理价格）。二是区分公益性的还是非公益性的，同一地块按公益性的补偿就低，非公益性的就高，巨大的利益差别相邻之间一旦互相攀比，将无法实施。第三，如按同地同权征收，乡企用地相对应的应是城市国有土地中的工业用地。由于环保等原因，过去分散的乡企不再适合搞工业开发，但如果将分散的乡企集中到一个园区，这样可以同权，但这显然不是一些人希望的。他们希望的是要和城市商业用地同权，而即便在城市，工业与商业用地也存在巨大的权利差异。第四，农村土地转为乡企用地，一直没有标准和规则，也没有比例限制，这个口子一开，乡企占地多的地方会马上暴富，而本来乡企就不发达的穷地方会更穷。

三中全会《决定》指出，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。这主要是为解决征地补偿不公问题和农民贷款难问题。过去补偿标准是按原用途补偿，不超过前三年产出的30倍。按这个标准，农民每亩只能得2~3万元，且农民的住房和城里人的房产不一样，叫地上附着物。“平等交换”就是按市场定价，房屋拆迁也应按房屋的市场实际价格予以补偿，不能按所谓地上附着物补偿。集体经营性建设用地入市转为社会使用时，其集体所有的性质不变，农民可继续享有增值收益，也可用留地安置、区段征收的办法，保障农民的增值收益。显然，“平等交换”和“均衡配置”两个目标的实现是大有文章可做的，需要广泛深入的实践探索。

3.公益性用地。

这里可做的文章不多，目前经过撤点并校后有些学校闲置、撤并村庄后有些公房闲置、交通改道后有些道路废用等是否可以探索改为集体经营性建设用地，值得研究。

生态地

主要包括林地、草地和湿地。

生态地是全社会共有的，谁都必须按主功能区规划予以保护，谁都无权乱占乱用。

在生态环境日益恶化的今天，碧水蓝天好空气是最稀缺的资源。三中全会要求“建立生态环境损害责任终身追究制”，这就从根本上解决了短期行为。

三中全会把生态文明建设提到“责任终身追究”这一前所未有的高度，这是顺应时代要求的历史担当，是从根本上遏制环境恶化、解决生态文明建设的关键举措。但损坏生态环境的责任追究是一个十分复杂的问题，它面广、时长、人众，需要有一个具体详细的制度安排。

结语

从土地革命的分田到户，到人民公社的“一大二公”，再到改革开放的家庭承包，每次变革都产生巨大的社会效应，可以说，农村土地制度变革是社会最敏感的神经，也是一个十分复杂的系统工程。要真正解决农民土地承包经营权不完善问题，宅基地权益缺乏制度规范问题，征地过宽、补偿偏低问题，土地收益分配偏向城市和非农部门这四大问题，是一个长期渐进的过程，不可仓促行事，需要审慎对待。习近平同志2013年11月24-28日在山东考察时指出，不要事情还没有弄明白就盲目推进，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖延，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。必须按照习近平同志“六个不要”的要求，既要大胆探索，又要小心求证。土地政策收放之间的巨大效应和高度敏感性提醒我们，任何变动都要慎之又慎，处置稍有不当，都将产生难以估量的影响。总之，“土地流转”最核心的问题就是要把握好“向哪转”、“流给谁”的问题。“向哪转”，就是必须严把用途管制问题。“流给谁”，就是谁有权经营或使用问题。承包地、宅基地、集体经营性建设用地都存在“流给谁”的问题，只要解决好了这两个关键问题，其他问题大都不难按市场规律化解。