大城市政府机构改革和职能转变探讨

大城市政府机构改革和职能转变探讨

随着2013年3月14日十二届全国人大一次会议表决通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》,中国揭开了自改革开放以来的第七次政府机构改革大幕,并进入实质性的改革实施阶段。新一轮的政府机构改革和职能转变,主要集中于中央政府自身的机构改革。中共中央、国务院还没有对下一步地方政府机构改革直接作出部署,这和2008年第六次政府机构改革有着很大的不同。在2008年的第六次政府机构改革中,中共中央、国务院不仅在3月11日公布了《国务院机构改革方案》,而且在8月20日印发了《关于地方政府机构改革的意见》,对地方政府机构改革作出明确部署,形成了中央和地方之间的带头与呼应、互动的政府机构改革态势。此次中央虽然没有对地方政府机构改革专门下发文件,但是,我们不能因此认为新一轮的政府机构改革和职能转变没有地方的事儿,地方政府可以缺位。应当看到,在党的十八届二中全会的公报和《国务院机构改革和职能转变方案》以及《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》这一系列文件中,已经对下一步的地方政府机构和职能转变,作出了原则性的规定和要求。根据国务院机构改革和职能转变的实际情况及精神实质,各地方政府完全可以主动、积极并灵活地进行新一轮的机构改革和职能转变。基于此,本文拟对新一轮的大城市政府机构和职能转变问题进行初步探讨。

一、新一轮大城市政府机构改革和职能转变的政策依据

中国是单一制国家,实行中央对地方的统一领导体制。因此,新一轮展开的国务院机构改革和职能转变,必然为新一轮城市政府机构改革和职能转变提供政策依据,也必然对其产生重大的指导作用。那么,2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》以及《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》这些重要文件,将对今后的城市政府机构改革和职能转变提供哪些政策依据呢?这是我们研究新一轮城市政府机构改革和职能转变必须注意到的问题。概而言之,主要集中在以下六个方面:

一是明确了政府机构改革和职能转变要坚持的原则,即“坚持人民主体地位,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业;坚持解放和发展社会生产力,激发市场和社会活力;坚持精简统一效能,优化机构设置和职能配置;坚持创新制度机制和管理方式,提高政府管理服务能力;坚持强化对行政权力的制约监督,确保政府按照法定权限和程序履行职责;坚持从我国现阶段实际情况出发,与经济社会发展和改革开放进程相适应”。

二是明确了政府机构改革和职能转变这两者是统一的,机构改革固然重要,但更为关键的是职能转变。机构改革的方式是稳步建立大部制,但大部制改革和机构的增减不是随意的,完全取决于政府职能的需要和科学定位,因此,“要以更大力度,在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变”。这“三个更”突出了相对于机构改革而言,职能转变才是核心所在。围绕着职能转变,中央要求各级政府正确梳理政府与企业、市场、社会等诸方面关系的问题,明确提出了“四分开”和“四推进”的问题。“四分开”是,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,真正摆脱计划经济在上层建筑留下的痕迹。“四推进”是,推进职能转移,着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用;推进职能下放,着力解决政府管得过多过细问题,充分发挥中央和地方两个积极性;推进职能整合,着力解决职责交叉、推诿扯皮问题,提高行政效能;推进职能加强,着力解决政府抓大事管宏观不够的问题,改善和加强宏观管理,注重完善制度机制。

三是明确了要继续简政放权。无论是机构改革还是职能转变,都是为了给企业、市场、地方和社会松绑放权,这是对机构改革和职能转变的根本要求。首先,中央要向市场放权,在社会主义市场经济条件下,该由市场发挥作用的应交给市场,上项目、做投资要更多由企业自主决策。要减少投资项目审批,减少生产经营活动审批事项,减少资质资格许可,减少行政事业性收费,减少部门职责交叉和分散,逐步改革工商登记制度,将“先证后照”改为“先照后证”,并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制,放宽工商登记其他条件。其次,中央要向社会放权,更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。要逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织,直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。再次,中央要向地方放权,下放投资审批事项,对已列入国家有关规划需要审批的项目,除特定情况和需要总量控制的外,一律由地方政府审批;对国家扶持地方的一些项目,国务院部门只确定投资方向、原则和标准,具体由地方政府安排。地方政府也要按照这一精神,大幅度减少投资项目审批,进一步优化投资环境。下放生产经营活动审批事项,凡直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的生产经营活动审批,一律下放地方。减少专项转移支付,大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目,增加一般性转移支付规模和比例,将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方,为地方政府更好地履行职能提供财力保障。

四是明确了要突出公共服务。从根本上说,政府机构改革和职能转变是要向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,适应加强市场监管、提供基本社会保障的需要。通过推动机构改革和职能转变,加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府机构职能体系,真正做到该管的管住管好,不该管的不管不干预,切实提高政府管理科学化水平。

五是明确了各地区要按照中央的统一部署和要求,深化行政体制改革。在国务院进行机构改革和职能转变之后,地方政府的机构改革和职能转变也要随即展开。《国务院机构改革方案》指出,“各地区要按照中央部署和要求,深化行政体制改革”。同时指出,“为给地方机构改革探索留下余地,地方机构设置不要求完全上下对口”。这说明,这一轮行政体制改革不光是国务院的机构改革和职能转变,地方政府也要跟着动起来。而且,地方政府要有积极性和创新性。实际上,有些地方政府的机构改革和职能转变已经走到前面去了,有很多的好经验,中央也应该向地方学习。中央和地方应该互动,这样才能把新一轮的行政体制改革更好地推向深入。

六是明确了实行机构改革和职能转变,建立中国特色社会主义行政体制,是一个需要不断探索和稳中求进的过程。中央的国务院机构改革和职能转变是一个系统工程,一个不断深化的过程,各地方政府的机构改革和职能转变,也不是一件小事、易事,也不能够操之过急。当代西方国家推行机构改革,实行大部制,从它们的行政体制改革过程看,自二战后五十年代开始起步,到上个世纪末基本结束,前后经历了四五十年时间,走的是渐进渐变的发展道路。中国的机构改革和职能转变虽然经过了七轮改革,但机构改革和职能转变现在仍是进行时,而且需要更大的勇气和更多的智慧。

责任编辑:董洁校对:张少华最后修改:
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