大城市政府机构改革和职能转变探讨（4）

四、下一步推进大城市政府机构改革和职能转变的设想

按照2013年《国务院机构改革和职能转变方案》以及《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》这些重要文件所提供的政策依据，参照、借鉴国外的一些经验，我们认为，下一步推进大城市政府机构改革和职能转变应注意以下三个方面：

一是要加大大城市政府机构改革的力度。毋庸置疑，目前北京、上海等城市政府的机构设置，并不是按照大部制原则而建立的，一般还保持着40—45个的规模，显然机构整合的空间还很大。所谓大部制改革，就是要加大机构职能横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门之中，以实现精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，达到政府管理转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的目的。进一步推进大部制改革，大城市政府的组成部门可以整合到20个左右，现有的直属机构和办事机构也均可以作较大的调整，实行大工业、大卫生、大文化、大交通、大能源、大金融、大环保、大农业、大教育科技、大社会管理等的整合。必须坚定机构整合的信心，大部制改革就是要大量减部。只有进行本行业领域、甚至是跨行业的管理机构整合，才能达到减少机构的目的。应该说，下一步推进大城市政府机构改革的空间还很大，而且中央强调，地方机构设置不要求和中央完全的上下对口，这意味着地方政府机构改革有着更大的自主性和更大的创新余地。

二是要在大城市政府职能转变上下工夫。机构改革是必要的，但更重要的是通过调整政府组织机构和转变职能，形成规模适度、结构合理、分工明确、权责一致、运转高效的组织体系。衡量政府组织机构设置是否合理的标准，不是简单地看政府规模的大小、部门数量的多少，而是能否适应经济社会发展需要高效地履行职能。从以往改革的情况看，机构改革就是机构的拼合，因此，有的是原班人马直接加入，甚至连办公地点都不在一块，部门之间还是画地为牢，各自为政。即使是合在一起的司处，也就是原来两三个人办公的增加到三四个人在一起工作。这就没有体现大部制改革的基本目的。实行大部制，重要的是体现综合事务、综合协调、综合管理、综合服务，不仅要体现机构调整，更多的要进行职能转变。在职能转变上，一个重点就是放权，向市场放权、向社会放权、向地方放权。应在这次改革中更加注重于实行大部制改革的部门在职能方面的转变，确实减少职权，加强宏观性管理，并为今后深化行政体制改革准备更大的空间。

三是要把握大城市政府机构改革和职能转变的原则。一为分权原则。机构改革和职能转变，就是要抓住“三权分离”的核心问题。“三权分离”就是决策权、执行权和监督权一定要分开。这个问题不要回避，也不能回避。西方讲“三权分立”，而我们讲决策权、执行权和监督权“三权分离”，这不是一回事。“三权分离”是机构改革和职能转变中带根本性的问题，决定着我们的机构和公务员队伍能否形成科学的、合理的结构。按照“三权分离”，必然形成“两头小，中间大”的结构，决策的部分和监督的部分都是比较小的，执行这一块应该是大的。所有的机构和所有的公务员既搞决策，又搞执行，还能管监督，必定会导致权力的无序和滥用。抓住“三权分离”，就可以对机构和公务员进行整合。做决策的机构和人员人毕竟少，做监督的也少，执行就可以加强，更加有力。二为法制原则。《国务院机构改革和职能转变方案》指出，要“加强制度建设和依法行政”，“需要把治国理念转化为制度体制机制，加强事关长远的制度机制整体设计，加快法治政府建设。”特别是要“加强基础性制度建设”。下一步深化大城市机构改革和职能转变，一定要抓住制度建设，对于每一步改革来讲，都要立法先行、制度先行。三为细节原则。机构改革和职能转变的每一项都必须细致。无论怎么改，我们都要注重细节。讲细节，可以采取列清单的方法，每一个部门怎么改，其中的机构怎么动，包括它的职能是什么，怎么转变等等，都应该列出一个详尽的“清单”来。四为协调原则。推进大城市政府机构改革和职能转变，还要加强领导，统一协调。机构改革和职能转变，当事者肯定没有动力，因为改自己，需要非常大的勇气。从被改革的机构本身来说，一般是不想改的，而且还会千方百计地设法保住自己的部门利益。为什么这次机构改革，动了的那些部门，事先一律不找他们商量，而是直接由中央决定，说了算，就是这个道理。下一步大城市政府机构改革和职能转变，同样也需要外力的作用，不能只靠其自身。需要大城市政府形成一个强有力的力量去领导协调部门的机构改革和职能转变，否则，机构改革和职能转变只会走过场、事倍功半。