大城市政府机构改革和职能转变探讨（2）

二、当前大城市政府机构改革和职能转变面临的问题

中国的大城市政府(这里主要以正省级的北京、上海为例)，虽然经过2009年的机构改革带来了公共治理能力的改进和提升，但那一次改革都遗留有很多没有解决的问题。这些问题主要在以下四个方面：

第一，大城市政府机构设置数量仍然庞杂。北京市人民政府现有工作部门46个。其中，办公厅和组成部门28个，直属特设机构和直属机构18个。

北京市人民政府办公厅和组成部门共28——北京市政府另有18个直属特设机构和直属机构，又如上海市，上海市人民政府共设置工作部门50个。其中，办公厅和组成部门22个，直属机构28个。

北京市和上海市政府的组成部门机构数量虽有差别，但总体上与国务院组成部门保持对口对等状态，即上面有什么机构，下面也跟着设置什么机构，形成“上下一般粗”。北京市政府组成部门的机构数量甚至超过国务院，更大大超过西方国家内阁政府的机构数量。而西方国家的州、省一级政府，机构数量多半在15个左右，相比而言，北京市和上海市政府的机构改革确实还有很大的空间。 第二，大城市政府机构职责交叉仍然严重。根据统计，北京市和上海市政府的组成部门和直属机构之间有多项职责交叉，如发展改革部门和建设部门、交通部门、水务部门、国土资源部门等存在职责交叉；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育等部门的职能有所交叉；在城市供水、地下水管理方面，水务、建设、国土资源等部门也存在职能交叉。不难理解，造成政府部门职责交叉的一条重要原因，就是机构林立、分工过细、职能界定不清，形成“多龙治水”。要解决这个问题，就要进行机构改革和职能转变，实行大部制改革。在大城市政府机构改革中，要围绕切实解决部门职责交叉和关系不顺的问题，按照中央关于机构改革和职能转变的要求，在实行大城市政府机构和职能整合的同时，认真确定各部门职责分工，划清各部门的职能边界，坚持一件事情由一个部门负责的原则，实行综合事务管理。在行政管理实践中，如遇重大紧急事件，确需多个部门参与，必须分清各部门主办与协助、为主与为辅、主持与参与的各自的职责权限，明确牵头负责部门，并建立健全部门间协调配合机制。 第三，大城市政府机构行政审批仍然繁多。北京市政府根据党中央、国务院关于改革行政审批制度的要求，在2000年就对有关部门承担的1304项行政审批事项进行了认真清理，审批与核准事项精简41.7%，对转变政府职能、转变工作作风、转变工作方式和提高行政效率，起到了积极的作用。2012年4月20日，北京市召开深化行政审批制度改革工作电视电话会议，市委副书记、市长郭金龙强调，各区县、各部门要充分认识新形势下深化行政审批制度改革的重要性和紧迫性，站在推动首都科学发展、促进社会和谐的高度，大力弘扬北京精神，以更加坚决的态度、更加务实的作风、更加有力的措施，坚定不移地继续推进行政审批制度改革，推动政府职能转变不断取得新成效，推动行政管理体制改革不断取得实质进展。上海市自2000年9月至2007年6月，先后对行政审批事项开展了3次集中的清理，特别是在企业设立、年检、建设项目和社会事务审批等一些重点领域，进行审批制度改革和管理方式创新等有效探索，共取消、调整行政审批事项1044项，改革率达到51.5%。政府从应该退的地方逐渐退了出来，用市场机制运作等代替行政审批来配置公共资源。行政审批制度改革事关上海发展大局，为了打造“行政透明度最高、行政效率最高、行政收费最低”的“两高一低”行政区，2011年11月，韩正市长指出，要求将全部2027项审批事项，降低到600多项。到当年年底，100个事项实行告知，72项实行并联，133项实行网上预审，可当场受理发证。这几年，虽然两个城市的行政审批制度改革力度很大，取得了很大成效，但总的看来，大城市政府机构所负有的行政审批项目仍然繁多，简政放权依然不够。在2013年全国“两会”上，全国人大代表、娃哈哈集团董事长宗庆后曾经说道，“我做食品行业近30年，碰到的审批麻烦太多了。”他举例说，一个食品企业，至少要花三四个月去申领食品生产许可证，有些小企业审批时间更长；如果是同一设备生产另一类产品又要进入新一轮申领程序，比如“营养快线”换个口味用同一条生产线生产，也得重新审批，又是一两个月，耗时又耗力。娃哈哈是大型企业，虽然地处杭州，但宗庆后所说的情况在只要行政审批制度改革没有完结，简政放权没有完全到位的地方，同样会发生。因此，类似这样的事情在北京和上海也不能说就完全没有了。 第四，大城市政府机构的权力配置仍未科学到位。北京市和上海市政府现有部门的权力配置有着明显缺陷，主要就是权力过于集中，将决策权、执行权和监督权集于一身，容易导致权力的滥用。首先，决策权和执行权合一，它表现为决策过程和执行过程都是在一个政府部门内进行。其次，决策权和监督权合一，拥有决策权的是同一个政府部门内的这些人，对之进行监督的还是这个政府部门内的这些人。再次，就是执行权和监督权的合一，同一个政府机关和同一批公务员既扮演执行者的角色，也扮演监督者的角色。这样的权力“三合一”，既能决策，又能执行，还能监督，就好比办一场运动会，自己既当“组织员”，又当“运动员”、“裁判员”，一切都由自己说了算、做了算，造成了“巨无霸”权力，没有很好地解决决策权、执行权和监督权“三权分开”的根本问题。因此，大城市政府机构的权力配置必须实行决策权、执行权和监督权的相互制约和协调。同时，部门内部的权责关系也要理顺。2009年地方政府机构改革之后，也出现了“貌合神离”、“同床异梦”的问题。例如有些部门虽然整合到一起了，但是权力关系没有梳理好，职能也没有转变和调整。原班人马直接加入，甚至连办公地点都不在一块，还是画地为牢，各自为政。为此，今后进行大城市政府机构的权力配置，一定要实现决策权、执行权和监督权的“三权分离”，理顺内部权力关系。