制度规则失范与公平正义失和（2）

二、当前中国制度规则失范的主要表现

(一)政府、市场和社会间的结构关系失衡

选择追赶型发展战略的发展中国家在发展阶段初期，不可避免地面临着政府与市场、政府与社会的重大价值选择。随着经济的发展和社会的进步，这个重大的价值选择不仅关系着经济增长和发展，在一定的发展阶段，更关系着社会的公平正义。在当代中国的发展进程中，政府与市场、政府与社会的关系失衡是现阶段中国制度规则失范的主要表现之一，造成了社会公平正义的失和。

1．政府与市场关系的失衡

政府和市场是资源配置的两种截然不同的方式。在市场经济条件下，政府与市场之间的张力关系或结构直接影响着国家经济的发展进程。政府和市场作为“有形的手”和“无形的手”互为补充:一方面，市场作为资源配置的基础性机制，可以有效地解决政府在资源配置过程中经常发生的效率低下、公共政策失误、缺乏激励、“寻租”等问题;另一方面，政府对市场的适度干预可以弥补市场不足、拯救市场失灵，消除市场资源配置条件下可能产生的市场垄断、价格扭曲等不利于经济发展的现象。发挥政府与市场互补作用的基本前提条件是政府与市场相对独立而平等的存在。然而，现阶段中国出现了政府与市场关系失衡的制度失范现象，主要表现为以下方面:

首先，政府相对于市场的绝对优势地位。自改革开放以来，中国政府破除原有观念的束缚，确立了社会主义也可以搞市场经济的基本理念。1992年中国共产党第十四次全国代表大会正式提出建立和完善社会主义市场经济的目标，“大力发展商品市场特别是生产资料市场，积极培育……金融市场，发展技术、劳务、信息和房地产等市场，尽快形成全国统一的开放的市场体系”。中国市场经济体制是在政府的主导或辅佐下有计划、有步骤地逐步建立的，而且至今没能脱离这一基本路径。可以说，中国市场经济的建立和完善在本质上是政府向市场释放其所掌握的经济权力的过程，进而政府也就掌控着释放的速度、程度以及方式方法等。因此，在政府与市场的互动中，政府始终处于优势地位。近年来，这一优势地位最为显著的表现就是国有企业对资源的占有、获取垄断利润和强势扩张，而以民营资本为主要形式的市场力量微弱，受到了政府行政权力的过多的、不恰当的限制，也就不可避免地使其他主体在市场竞争中处于劣势地位，削弱了其他主体平等地参与市场竞争的能力。

其次，政府作为市场主体对市场的广泛参与。在现阶段的中国，由于政府和市场之间缺乏明晰、细致、稳定的关系准则，政府在与市场的互动过程中常出现错位、缺位和越位，以致政府不仅作为一种强大的市场外部的监管力量而存在，而且为了实现一定时期内的经济发展目标，政府甚至成为一支独立的力量参与市场竞争。在这种情况下，政府兼“游戏规则制定者”、“游戏参与者”与“游戏评判者”于一身，致使政府之外的或与政府无密切关系的其他市场力量缺乏与政府平等沟通互动的基本能力和途径，从而难以实现市场中的公平竞争。

因此，在现行的政府与市场关系的制度规则下，政府掌握着制度优势、资源优势、信息优势、权力优势等，导致政府与市场之间的关系失衡，其他社会主体平等参与市场竞争的公平正义得不到有效保障和维护，“权力的资本化和资本的权力化合流”，进而造成了经济领域的公平正义失和现象。

2．政府与社会关系的失衡

如果说政府与市场之间的结构关系影响着市场主体能否平等、公平地参与市场竞争，那么政府与社会之间的结构关系则决定着社会成员是否能够平等、公平地参与社会生活。而现时期中国面临的另一种制度规则失范即来源于政府与社会之间的关系失衡。

社会是“国家领土范围内的居民及其群体的非国家组织与关系的总和”，是政府与市场之外的国家中的第三股重要力量，是实现国家秩序、稳定和发展的关键性因素之一。政府与社会的平等的良性互动是二者之间理想的制度状态。在良好的制度规范下，政府与社会能够进行通畅的平等沟通，政府从而能够切实掌握“人民最关心、最直接、最现实的利益问题”，使“改革始终得到人民拥护和支持”。但是在制度失范状态下，政府与社会之间无法实现良性互动且表现出紧张关系(或称为关系失衡)，甚至形成社会对政府的一定程度的对抗，官民冲突、官民矛盾即是这种紧张与对抗的具体体现。造成政府与社会关系失衡的原因并不是单一的，但是制度失范所造成的失衡是最为危险和激烈的。近年来，中国政府与社会之间的关系失衡越来越多地由制度规则失范引发，此种制度规则失范主要表现在以下方面:

首先，政府相对社会的强势存在，主要表现为政府与社会之间的信息不对称。由于政府的特殊性质，在一定意义上，其天然地具有信息优势，因此信息不对称往往表现为社会成员的信息匮乏。为应对这一问题，我国《政府信息公开条例》于2008年5月正式实行，但是政府与社会之间的信息不对称现象仍广泛存在。在实践中，政府仍然抱有“保密是一般原则，公开是例外”的传统观念，多数停留在对规定、条例、办事程序和结果信息等的公开，而在部分重要信息公开的有关制度规定上往往为政府留有较大的自主裁量权，造成政府与社会之间的信息不对称，阻碍了二者的良性互动。

其次，弱势群体的存在，特别是由制度失范导致的弱势群体。实现社会公平正义的重要指标之一是社会中不存在非自然形成的弱势群体，而制度是保护和减少社会弱势群体的最为重要的保障。因此，政府与社会关系方面的制度是否失范的重要衡量指标之一，是制度本身是否造成弱势群体的存在。显然，在当代中国社会中，普通社会成员相对于政府而言已经成为了制度性弱势群体，这也造成了公民与政府之间无法实现良性沟通，官民冲突事件明显增多。

因此，在目前的政府与社会关系的制度规范下，社会与政府之间的关系显著失衡，继而引发一般公民与政府公务人员之间的个体关系的严重失衡。在这种失衡状态下，社会成员平等地参与社会生活的能力明显降低，进而造成了社会公平正义的失和。

(二)公民权利与义务的分配失衡

除了结构关系层面的宏观公平正义之外，社会成员之间的公平正义是公平正义理论最为主要的出发点和落脚点。此时的正义是指权利与义务在社会成员之间公平的分配。现阶段中国公民权利与义务分配关系的失衡是制度规则失范现象的另一个重要表现，主要体现为规则造成的收益与成本负担不对等和社会福利体系的过度差异化。

1．规则造成的收益与成本负担不对等

规则造成的收益与成本负担不对等是现阶段中国社会权利与义务关系失衡的首要表现。正常情况下，每一位社会成员同时享有权利与义务，权利在一定意义上是收益，义务则可被认为是成本的分担。因此，收益与成本的分配关系反映着权利与义务的关系。进而，按照公平正义的基本原则，收益与成本负担应在社会成员中进行公平平等的分配。而现阶段中国的部分制度规则在进行收益与成本分配中存在着不对等的现象，那么这部分制度规则就是失范的。

以公共财政为例。公共财政是具有公共性质的财政，公共性的根本在于“取之于民，用之于民”。换言之，公共财政的公共性体现在其来源渠道的公共性质和使用对象的公共性质。公共财政，是为了实现政府职能、更好地谋求国家发展和社会进步由政府集中的一部分社会资源，其成本承担者是社会全体成员。然而，政府公务人员具有自利倾向，在可能的情况下会将公共财政用于私人用途或借公务之名创造本不该存在的个人福利。政府公务人员是收益者，而社会其他成员虽然为此付出了成本却不能获取相应的收益。在我国，政府公务人员的此类收益主要是职务消费，以“公车”、“公宴”、“公楼”、“公游”、“公学”等为主要存在形式。公共财政被大量用于支付政府公务人员的个人消费。公共财政的私人化不仅违背了公共财政的根本属性，也造成了社会全体成员负担成本而政府公务人员获取收益的不公平现象，加剧了官民矛盾的严重程度。如果制度规则对类似行为有意或无意地认可、默许或纵容，那么制度规则就是失范的。虽然当前我国政府对“三公消费”采取限制和约束，但部分行政开支不再仅仅是限制和约束问题，而是其本身是否应该存在的问题，例如“公宴”、“公学”本身就不该存在。

2．社会福利体系的过度差异化

“在现代市场经济国家中，社会再分配是通过国家的福利系统实现的。”社会福利也是社会成员在履行义务之后获取收益权利的体现。根据公平正义的要求，“所有的社会基本善都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”。因此，非有利于最不利者的福利制度规则的设计都是违背公平正义要求的，是失范的。换言之，福利系统中差异化设计只有在有利于最不利者的情况下才能符合正义的要求，如“五保户”政策、残疾人优惠政策等等。但是，如果福利系统多元规则的设计不是基于使最不利者获利的情形，那么这种多元化的制度规则就构成了对公平正义的损害。

随着政府对民生问题的强调和关注，可以说，我国的社会福利保障体系有了巨大的改善和进步。由于中国幅员辽阔、人口众多，不同区域的发展状况差异很大，在此意义上，福利体系的差异化设计是必要的，但我国福利体系的设计存在过度差异化问题，而且显然造成了一定程度的社会公平正义失和。例如，政府公务人员、公有制企业职工、事业单位工作人员与民营企业员工、农民、外企员工之间，城市居民与农村居民之间，适用差异化的医疗、教育、卫生等福利规则，而这种差异化的规则设计并不是为了保护社会中最不利者的利益。因为在目前的环境下，政府公务人员、公有制企业职工、事业单位工作人员相对于民营企业员工、农民、农民工、外企员工，城市居民相对于农村居民，均不属于最不利者，但在现行的过度差异化的福利规则下前者却享受着更为优越的福利保障。这也就造成了农村人口努力获取城市户口、每年百万人投身国家公务员考试等极不正常的社会现象。

以户籍制度、城乡二元结构、体制内外等“双轨制”为代表的社会福利规则，显然违背了公平正义原则。更严重的是，过度差异化的福利体系使处于不同制度规则之下的社会群体享受的保障程度差距过大，甚至造成了不同群体之间的对立、仇视情绪，严重危害了社会的和谐与稳定。