当代中国城市层级体系的变迁特点分析（2）_社会_理论大视野_文库

(三)政府主导与连带进退

在经济全球化与区域化的双重背景下，城市层级的高低很大程度上会受到所在经济区和城市带(以下简称城市带)的影响。有关城镇化空间依赖的研究表明，一个城市的城镇化水平与其相邻城市城镇化水平是高度正相关的。(14)为此，本文分城市带或者经济区对城市的层级分布变动情况进行具体的分析。借鉴有关中国极化区的研究，(15)本文拟着重考察我国现有的17个城市带或者经济区，它们是：长三角经济区，珠三角经济区，京津冀都市圈，皖江城市带，武汉城市圈，中原城市群，海峡西岸经济区，北部湾经济区，图们江合作开发区，沈阳经济区，辽宁沿海经济区，山东半岛蓝色经济区，鄱阳湖生态经济区，长株潭经济区，关中—天水经济区，成渝经济区和呼包银榆经济区。(16)结果显示，无论是在城市层级中的位置还是变迁情况，各城市带都表现出较大的异质性。

从整体城市层级相对位置来看，东中西梯度格局明显。长三角、珠三角、京津冀、山东半岛蓝色经济区、长株潭为高城市层级聚集区，它们代表改革开放以来我国城市迅速发展的五大极。而成渝、关中—天水、北部湾、呼包银榆四个西部城市带则是我国城市层级整体水平相对较低的区块。其他城市带所含城市在城市系统中所处层级有高有低。

从城市带发展动力来看，我国城市层级变迁表现出很强的政府主导特色，政府是经营和运作城市第一主力。(17)实际上，2001年到2011年正是我国的“十五”和“十一五”时期，“十五”期间(2001-2005)，我国提出“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城市体系。有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”(18)。这是我国首次提出“城镇密集区”的概念，大大推动了城市聚集的发展。在此期间，中央具体部署了西部大开发并作出“促进中部地区崛起”的战略决策，有利于中西部的皖江城市带、中原城市带、武汉城市带、长株潭、北部湾所在区域城市聚集的发展。“十一五”时期(2006-2010)进一步提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局”(19)，从而首次提出“城市群”的概念。正是这一时期，一系列的国家性和地方性区域规划相继出台，国家有关部门编制了长江三角洲城市群、京津冀城市群、珠江三角洲城市群三大城市群的国家级规划，相关省份编制了长株潭城市群、武汉城市群、北部湾城市群、山东半岛城市群、辽东半岛城市群、江淮城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、关中城市群等城市群规划。(20)在此期间，国务院启动实施了振兴东北老工业基地和中部地区崛起规划，虽然东北振兴的结果在我们的研究结果中不明显，但是中部崛起的证据是非常确凿的。

从城市层级排名变动情况看，经过十年发展，整体城市层级水平有显著提升的城市带积聚在中西部和山东半岛，具体包括：皖江城市带、北部湾经济开发区、中原城市带、环鄱阳湖经济带和山东半岛蓝色经济区。这与本研究上述紧邻沿海省市的第二梯队崛起是一致的。从政府的城市带规划来看，皖江城市带的目标定位是打造成为长三角产业转移拓展的优先区、科学发展实验区、全国重要的先进制造业和现代服务业基地，以及中部崛起的重要增长极。(21)环鄱阳湖城市群与长三角、珠三角和闽东南都是近邻，具有承接三地产业转移的天然便利，其发展目标是建成全国大湖流域综合开发示范区、长江中下游水生态安全保障区和加快中部崛起的带动区，建成国际生态经济合作的重要平台。(22)中原城市带土地肥沃，郑州、洛阳、开封、许昌等地历史上就是著名的大都市，郑州因交通优势后来居上，与洛阳共同构成该地区的城市核心。山东半岛蓝色经济区有着临海和近日韩的天然优势，制造业和农产品加工业发展势头良好，有力地推动着地区城市的发展。北部湾是我国与东盟对接的最为重要的沿海港口地区，紧邻珠三角，通过“东靠西联、南向发展”的战略有效促进着华南、西南和东盟三大经济圈的对接，同时受西部大开发政策的推动，有着区位和政策的双重优势。

而整体城市层级水平有明显下降的城市带包括：京津冀城市带、图们江和沈阳经济区。图们江所在的吉林和沈阳经济区是我国的老工业基地，资源枯竭、工业设施老化、管理体制落后是近些年来制约城市发展的主要原因。(23)而京津冀城市带的下滑并不体现在主导性城市京津冀本身，而是体现在秦皇岛、张家口、廊坊和邢台上。这四个河北省内分散的城市说明了京津冀地区区域发展的极其不平衡。京津冀的发展行政色彩较浓厚，(24)也可能不利于其在市场化中的竞争。此外，城市群作为一个整体，稳定于良好水平的有长三角经济区、长株潭城市带，并无显著改观或者面临瓶颈的有成渝经济区、关中—天水经济区。

四、结语

本文通过引入城市组织和整合的视角，超越传统单一强调城市人口规模、行政级别或者交通联络的城市系统分析框架，对我国城市系统的层级格局进行了纵向与分城市带的比较。结果显示，从2001年到2011年，我国城市层级系统保持了较强的继承性，强者恒强而弱者恒弱。与此同时，我国城市层级发生了区域性的显著流动和变迁。

这种城市层级的流动对我国将要实现的新型城镇化战略既提供了很好的机遇，同时也暗示了我国城镇化进程中所面临的突出挑战。作为一种机遇，主要体现在紧邻沿海省市的第二梯队城市层级借助交通网络的完善和沿海省市产业转移之机的快速上升。如果这种趋势能够在政策方面进行优化利导，可以预计我国中西部尤其是中部地区的城镇化将有整体大幅的提升，从而缩短我国东中西部间的差距。如果结合2011年公布的《全国主体功能区规划》(25)与2013年中央城镇化工作会议有关“优化城镇化布局和形态”的要求(26)，目前，这一上升区主要集中在我国“两横三纵”城镇化战略格局中的沿海与京哈京广两纵之间，不排除沿海地区与京广地区对这些地区的双向拉动，但是也说明第二纵可能是第一纵升级转移发展的可能方向，但是这个过程是时间与空间维度上梯度的。那么，首先，如何在空间上拓展沿海第一纵对第二纵乃至第三纵城镇化的带动作用，如何在时间上加速这种三纵梯度传递发展的进程，成为政府面对的巨大挑战之一。其次，东北、山西省、闽粤远离三角洲的三大片区等或面临经济结构调整、资源困境和区位限制，城市层级有明显的下降，构成“两横三纵”城镇化格局的另一新挑战。从我国城市化战略格局的示意图来看，东北地区分属我国三纵中第一纵沿海线与第二纵京哈线，山西省邻近第二纵京广线，闽粤远离三角洲地区属于第一纵沿海线与第二纵京广线，说明我国中部乃至东部部分地区面临发展升级的瓶颈，因而转变经济发展方式、优化产业结构、促使“产业和城镇融合发展”在当下我国城镇化的整体布局中具有不同寻常的意义。第三，从主要的城市带来看，我国主体功能区战略布局提到要“推进环渤海、长江三角洲、珠江三角洲地区的优化开发，形成三个特大城市群”(27)，中央城镇化工作会议也强调“要在中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极”。而本文的研究结果显示，一方面我国皖江城市带、中原城市带、环鄱阳湖经济带、北部湾经济开发区和山东半岛蓝色经济区城市层级有明显上升，但图们江与沈阳经济区、京津冀城市带则有显著下降。这三个地区正好对应于功能主体区规划中的哈长地区、环渤海地区，再加上上述山西省的太原城市群、闽粤远离三角洲地区，说明我国城市群尤其是传统城市群作为发展单位在协同发展、整体提高上仍存在很多问题。如何使环渤海地区真正成为一个与长三角、珠三角一样一体化水平较高的北方一极，如何扩大海西地区、珠三角地区辐射的空间范围，如何创新太原城市群、哈长地区与沈阳经济区的发展思路将是各级相关政府需要合力应对的问题。最后，相对于“三纵”的已有轮廓，进一步助推我国城市“两横”从规划走向现实是我国城镇化发展所要面临的第四个挑战。只有城镇化的横向延伸，才能真正缩短我国城镇化的东中西差异，才能使得“两横三纵”成为一个整体。

针对目前我国新型城镇化所面临的上述问题与挑战，在区位、交通和资源基础上，同时兼顾我国城市系统中强弱两端、梯级格局、城市带内部及城市带之间的良性互补联动将能更加有效地优化我国的城市层级构成，盘活我国的城市生态系统。十八届三中全会通过的《决定》指出要“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展”、“优化城市空间结构”，走“新型城镇化道路”。本文认为，这首先需要正视我国城市系统中恒强恒弱的两端，需要思考如何让主导性城市带动非主导性城市的发展，让恒弱城市融入主导城市的辐射圈。只有这两端的提高，城镇化质量才能整体上提高。其次，在产业转移、承接与升级基础上，转变发展方式，推动中西部梯队城市及陷入产业升级瓶颈衰退片区城市的发展，从而使得城镇化沿着“两横三纵”的格局向广大内陆地区推进。再次，促使不同城市带或经济区在政策效应与规模效应下，进行良性的城市带内部协作与外部联动，整个城市系统才会大幅优化提升，并保持活力，从而真正地实现中央城镇化会议提出的“把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展”。

注释：

①③⑤宋伟，李秀伟等.基于航空客流的中国城市层级结构分析[J].地理研究，2008(4).

②Vance, Rupert B. and Sara Smith Sutker. “Metropolitan Dominance and Integration. ” In Cities and Society: The Revised Reader in Urban Sociology, edited by Paul K. Hatt and Albert J. Reiss, Jr. New York: The Free Press of Glencoe, Inc. , 1957.

④Taaffe E., Gauthier H., O""""""""Kelly M. Geography of Transportation(2nd ed. ). Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 1996.

⑥⑦⑩Poston, D. L. , Jr. , Qian Xiong. “The Urban Hierarchies of China and the United States. ”Submitted paper to XXVII IUSSP International Population Conference, Busan, South Korea, 2013.

⑧研究中，本文在2011年数据中曾用“限额以上批发零售贸易业商品销售总额(万元)”来替代“社会消费品零售总额(万元)”，发现对城市层级排名影响不大。

⑨标准化方法为：Z=(变量值-样本均值)/变量标准差。

(11)中国城市的界定通常有全市和市辖区之分，市区和非市区人口、社会、经济各方面差异巨大。因而，本研究除客运量、货运量和邮政服务额因无市区数据而用全市数据代理外，其他指标均采用市区口径。

(12)2011年安徽省在行政区划上进行了三分巢湖，原巢湖辖区、庐江县划归合肥，原无为县并入芜湖，原含山县和和县并入马鞍山市，这显然对提升合肥、芜湖和马鞍山的城市层级会有一定作用。

(13)王桂芳，周小琳.中国(中部地区)城市竞争力报告(第九章)[R].倪鹏飞主编.2012中国城市竞争力报告[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

(14)王伟进，陆杰华.城镇化水平的空间依赖研究[J].中国人口科学，2012(5).

(15)段学军，虞孝感等.中国极化区发展及功能评估研究[J].地理科学，2013(7).

(16)城市带所覆盖的城市有的重叠，经过人工编码进行互斥归类。部分城市带或者经济区是在2001年和2011年间提出的，这里进行分城市带分析主要基于区位聚集和政策协同的考虑。

(17)李强，陈宇琳，刘精明.中国城镇化“推进模式”研究[J].中国社会科学，2012(7).

(18)见2001年3 月15 日第九届全国人民代表大会第四次会议批准通过的《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》.

(19)中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要[EB/OL]..

(20)方创琳，姚士谋，刘盛和等.中国城市群发展报告2010[R].北京：科学出版社，2011.