合法性是重大行政决策的第一要件（2）

目前合法性审查的制度规定明显滞后

目前，关于合法性审查的规定散见于各种法律、法规、规章和规范性文件当中。但是，相对于建立一套统一的、完善的、刚性的合法性审查机制而言，有关重大行政决策的现有立法在形式和内容两方面都存在不足，制度供给不足、明显滞后。

一是制度化进程进展缓慢。总体来看，包括合法性审查在内的重大行政程序的制度化进度，明显不适应实现科学民主依法决策的实践需要。具体而言，国务院工作部门的制度化进度又明显落后于地方政府，虽然多数省级政府都为此出台了专门的规章，在《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的推动下，绝大多数市县也都陆续出台了专门规定，有关重大行政决策的立法与规范性文件的出台方兴未艾，但遗憾的是，中央各部委有关重大行政决策程序的规定一直处于酝酿阶段，迟迟不出台。与此同时，由于目前尚未出台用以规范包括合法性审查在内的重大行政决策程序的专门性法律或者行政法规，有关合法性审查的规定主要集中在行政机关制定的用以自我约束的规范性文件当中，相关规范存在着位阶低、约束力弱、权威不足等问题，容易被束之高阁、得不到有力执行，难以据此建立健全刚性的合法性审查机制。

二是内容规定失之于粗。各地方和各部门的现有相关规定，普遍存在规定笼统、失之抽象的问题，对由谁审查、审查什么、如何审查、审查结论如何运用等基本问题未作明确规定。例如，《卫生部工作规则》只笼统要求，各司局提请部党组会或部务会研究决定的重大事项，要进行必要性、可行性和合法性论证。《环境保护工作规则》第13条只规定各部门、各单位提请环境保护部讨论决定的重大事项，必须符合法律法规规定和国家方针政策。

三是具体要求不尽一致。由于缺乏一部法律或者行政法规来加以统率，造成各级各类行政机关出台的相关规定的内容差之甚远。例如，有的明确使用“合法性审查”的表述，但有的则使用合法性分析、法律分析、合法性论证、法律审核等表述，如《国务院国资委工作规则》规定，重大决策经过研究、咨询、中介机构的论证评估和法律分析。再如，关于合法性审查意见在决策中的法律效果，也存在着“重要决策参考”、“主要决策依据”、“重要决策依据”等不同规定。

四是适用范围宽窄不一。各地出台的包括合法性审查在内的重大行政决策程序规定，其调整对象和适用范围明显大小不等。以省级政府出台的相关规定为例，有的省级政府专门出台的规章，适用于全省范围内各级各类行政机关作出的重大行政决策；有的省级政府专门出台的规定仅适用于市政府；有的省级政府出台的专门规定只适用于省政府，至于省政府部门、市州等则参照该规定制定自身规则。由此可见，相对于实现重大行政决策的科学化、民主化和法治化要求而言，现有的合法性审查规定存在着散、乱、软等问题，明显不适应推进依法行政的要求，亟待通过较高位阶的立法建构一套刚性的合法性审查机制。