户籍改革重点在于拆分户籍与福利

受访人：

朱善利 北京大学光华管理学院学术委员会主任

蔡 禾 中山大学社会学与人类学学院教授

日前，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），明确要求建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。《意见》的出台，标志着户籍制度改革这一基础制度改革开始进入全面实施阶段，历经半个多世纪的以“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史，而由此衍生的蓝印户口等户口类型也将退出历史舞台。

接受中国经济时报记者采访的专家普遍认为，本次户籍制度改革的重点与难点，在于消除依附于户籍制度之上的福利差异与公共产品分配的不平衡。

剥离户籍与公共产品的联系

中山大学社会学与人类学学院教授蔡禾认为，户籍改革最核心的问题在于分离户籍及相应的权利与福利，解决户口与公共产品捆绑的属地化供给问题，使户口回归人口登记的本质而不是福利的象征。“如果只是换一个户口本而无法解决社会公共管理和基本公共服务问题的话，这种更换也没有太大意义。”

蔡禾指出，按照我国当前的户籍制度，个人只有获得某地户口才能享受当地的公共服务，即使存在大量人口转移到非户籍所在地的城市就业和生活的情况，但按照基本公共产品的属地化管理，这些公民却无法享受基本公共产品。他强调，我国的人口流动速度很快，因此，要想推动公共服务均等化必然需要将户籍与依附其上的公共产品相分离，才能使公民不必通过复杂的户口迁移来获得必需的公共产品。

北京大学光华管理学院学术委员会主任朱善利认为，改革户籍制度，首先要弱化或者剥离户籍制度背后所承载的权利及福利，尤其是与城市户口上相挂钩的如教育、就业、住房、医疗等特殊待遇，解决公共管理和基本公共服务不平等的问题。

朱善利提到，我国从1958年开始实行城市和农村户口的分裂登记，严格管理城市户口，而城市户口，尤其是特大城市户口的含金量在于其与许多社会福利、社会保障及公共参与联系在一起。改革开放之后，随着沿海及东部发达地区的经济发展，中国出现了大规模的人口迁徙，然而这些离开户籍地的公民，由于缺乏所在地户籍，虽然作为常住居民安家、纳税、创造GDP，却无法合理享受相应的公共服务保障与福利待遇。“城镇化进程加快，市民化进程却出现滞后。”他这样评价。

与此同时，朱善利指出，户籍制度改革面临的另一个困难，在于实现公共服务均等化所需要的财政支出带给地方政府的压力。为容纳市民化的农业转移人口以及其他新增常住人口在公共服务等方面的需求，地方政府需要增加包括城镇基础设施建设及维护、公共服务管理投入、社会保障投入、保障性住房投入等一系列财政支出，无疑增加了改革成本。

针对以上问题，《意见》提出了“加强基本公共服务财力保障，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”等举措，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务，从而“保障农业转移人口和其他常住人口在教育、医疗、养老等公共服务上的平等权利”。

蔡禾指出，本次《意见》提出了户籍改革的原则并指明了方向，具体操作上的问题仍然取决于各个城市的执行，而养老保险方面的改革就是一个很好的案例。据了解，从今年7月1日起开始实行的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》规定：在企业就业农民工按规定参加企业职工基本养老保险；在城镇灵活就业的农民工，可以参加企业职工基本养老保险，本人自愿也可以参加城乡居民养老保险；对于已经参加了农村居民养老保险，进城后不论参加企业职工养老保险，还是参加城乡居民养老保险，都可以办理养老保险关系转移接续。此外，当下以学籍为主的管理模式的推行，尤其是一些省份陆续推出的“异地高考”政策也为教育“平权”提供了助力。