城镇化的双重失衡与户籍制度改革（2）

二、城镇化的双重失衡对人口迁移的影响

(一)不同规模城市经济社会发展水平的失衡

我国的城市规模与行政级别高度相关，行政级别越高的城市往往人口规模越大。更为重要的是，在一个严格依照直辖市、省会和计划单列城市、地级市和县级市的行政层级运作的城市体系下，行政级别较高的大城市“监督指导”行政级别较低的城市，大城市享有更大的决策自主权和更多的社会资源，更容易得到交通方面的便利和政策方面的照顾，从而获得更多的发展空间。这种体制造成了我国不同行政级别城市各项发展指标的巨大差异，也就是不同规模城市经济社会发展水平的失衡(如下页表l所示)。

在经济发展方面，人均GDP指标代表城市的总体经济发展水平;非农产业比重、服务业与第二产业增加值比代表产业结构演进程度;人均城镇固定资产投资额、人均社会消费品零售额分别代表城市的生产和消费水平情况;城镇职工平均工资则代表着人民生活水平。从表1中各项相关指标来看，大城市的经济发展水平要明显高于小城市，大城市居民相对小城市居民享有更高的因城市经济发达而带来的收入水平和消费水平。

在市场化和开放程度方面，就业的非国有化率代表城市的就业市场化程度;私营个体企业从业人数代表体制外劳动力市场规模;人均外商直接投资额代表城市经济的外向型程度;国际互联网用户覆盖率则代表信息获取和传播的便捷程度。从表1中各项相关指标来看，大城市的市场化和开放程度要明显高于小城市，大城市居民相对小城市居民更容易通过市场化手段获取就业机会，以及更为便捷地获取外部信息。

在市政建设方面，每万人拥有出租车、公交车数量，以及城市道路面积指标代表城市公共交通的发达程度;城市建成区绿地面积代表城市的生活环境;居民用气、用水及生活垃圾处理率指标代表城市居民的居住条件。从表1中各项相关指标来看，大城市的市政建设水平要明显高于小城市，大城市居民相对小城市居民享有更高的出行便利程度和居住舒适度。

在科教文卫事业发展方面，每百名中学生教师数代表教育发展水平;每万人医院、卫生院床位数代表医疗卫生发展水平;人均公共图书馆藏书量代表城市的科学文化普及情况;每万人影剧院数量代表城市的休闲娱乐行业发展水平。从表1中各项相关指标来看，大城市的科教文卫事业发展水平明显高于小城市，大城市居民相对小城市居民享有更高水平的公共服务和更为丰富的文化生活。

在优质社会资源分布方面，“211”工程高校数代表高等教育发展水平;“三级甲等”医院数量代表高质量的医疗保障水平;中央企业总部数则代表城市的总部经济发展水平。从表l中各项相关指标来看，大城市在优质社会资源分布方面明显优于小城市，大城市居民相对小城市居民更为接近优质社会资源，从而更容易获取其衍生出的各种获利机会和发展机遇。

(二)城市内部户籍居民与非户籍居民福利水平的失衡

在城市内部，城镇化的失衡表现为户籍居民与非户籍居民所享受的福利水平的差异。改革开放以来，户籍制度经历了一系列的改革，其直接限制人口流动的职能已经不复存在，但与户籍制度相关的一系列制度安排，仍然借助户籍的身份识别功能将外来人口与城市原住居民区分开来，使二者在就业、公共服务和社会资源获取以及城市社会认同和接纳程度方面存在着很大的差距，或者说城市居民存在着依户籍身份而定的福利差异。

首先，户籍福利体现在就业保护上。一方面，户籍居民与非户籍居民在正规就业岗位的进入机会上存在差异。城市户籍居民有更多地进入工资待遇高、稳定性强的正规就业岗位的机会，城市的一级劳动力市场，尤其是体制内单位的就业岗位对本地户籍劳动者有明显的偏好，户籍居民与非户籍居民在就业竞争上面临着不公平。另一方面，就业保护还体现在对户籍居民就业和再就业的承诺上。由于地方政府是由具有本地户口的居民间接选举，由本地人民代表大会直接选举产生的，自然会代表本地户籍居民的利益。当进城外来人口与本地劳动者，特别是与那些非熟练工人之间存在竞争关系的时候，出于对本地劳动者的就业保护，城市政府以户口身份作为识别手段，对外来人口就业采取歧视性的政策，而对户籍居民的就业给予优先地位。根据宏观经济的周期性变化，城市政府对外来人口交替采取默许接纳和明确排斥的政策。也就是说，除了常规地制定若干针对外来人口的就业限制政策之外，每当宏观经济不景气从而城市就业压力增大时，城市政府会采取各种手段限制外来人口在本地就业，直至采取强制性手段督促他们返乡。

其次，户籍福利体现在社会保障、公共服务和一些社会资源的排他性获取上。在20世纪90年代末经济结构调整引发的城市就业冲击下，政府构建起了覆盖城市职工的基本社会保险体系，包括养老、失业、工伤、医疗等保险。虽然一些基本社会保险项目的覆盖率并不很高，但是城镇职工从制度安排上是享有参与权利的，而户籍不在本地的农民工则从制度上被排斥。“社会保险制度在设计上将农民工群体边缘化、另类化，其根本原因之一还是在于农民工的户籍身份。城市户籍身份还意味着可享受由城市政府提供的若干排他性的公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，子女在城市公立学校平等就学和参加升学考试的机会。“此外，在一些大城市，没有城市本地户籍的居民在买房、买车以及办理一些证照时会面临限制，所对应社会资源的获取上存在着依户籍身份辨识的排他性特征。

再次，户籍福利体现在获得社会认同和社会接纳上。由于户籍制度的存在，原来的城乡二元结构被移植到了城市内部，形成了依户籍身份而决定的新二元社会结构。对于拥有城市本地户籍的居民，户籍身份给予其天然的优越感，对待城市有一种主人翁心态，在工作和生活上都更具备良好的精神状态，对未来的预期也比较稳定，有能力也有意愿融人城市主流文化。对于外来人口，由于在日常生活方面受到来自城市原住居民的歧视，在心理上难以对城市产生认同感，因而把自己当成城市的一个过客，无法融人城市。户籍作为一种身份的象征，给每一个外来人口打上了身份烙印，确定了社会地位，它给人们心理上造成的影响成为一种非正式制度而被普遍接受。因此，外来人口在居住、就业、休闲、娱乐等生活方式各方面都自成一体，与城市居民相隔离，对城市普遍缺乏认同感，也不被城市主流文化所接纳。

(三)城镇化的双重失衡对人口迁移的作用机制

城镇化的双重失衡造成了城市福利的双重差异。一方面，户籍制度是造成城市内部不同户籍身份居民享受城市福利失衡的原因，有本地城市户籍的居民相对没有本地城市户籍的居民，可以排他性地享受到就业保护、公共服务和社会接纳等户籍福利;另一方面，不同规模城市经济社会发展水平的失衡造成了不同规模城市福利的差异，无论是户籍居民还是非户籍居民，只要是在大城市，所获得的收入水平、信息获取、基础设施、生活环境和就业机会等非户籍福利都要比在小城市所能获得的高。同时，大城市经济社会发展的高水平使大城市户籍具有较高的福利含金量，其户籍福利要高于小城市的户籍福利。表2显示了户籍福利和非户籍福利在决定因素、性质和主要内容上的区别。

对于没有本地城市户籍的居民来说，其享受的福利仅限于非户籍福利;对于拥有本地城市户籍的居民来说，其享受的福利不仅包括非户籍福利，还包括户籍福利。问题的关键在于，当不同规模城市的经济社会发展水平差距达到一定程度时，大城市中非户籍居民所获得的福利水平将会超过小城市户籍居民所获得的福利水平。对于劳动者来说，即使在身为非户籍居民生活的大城市，所能获得的福利也要高于身为户籍居民生活在小城市所能获得的福利水平。

首先，两条福利曲线的斜率体现出不同城市之间的福利差异。由于大城市经济社会发展水平高于小城市，大城市居民的福利水平要高于小城市居民的福利水平，这一方面表现为大城市户籍的福利含金量高于小城市户籍的福利含金量，另一方面还表现为大城市居民能享受到的不依赖于户籍身份的福利水平也要高于小城市。因此，无论是户籍居民的福利曲线还是还是非户籍居民的福利曲线，都呈现向右上方倾斜，福利水平随城市规模增大而上升。

其次，两条福利曲线之间的垂直距离体现出城市内部户籍居民和非户籍居民享受城市福利的差异。由于存在户籍身份的差异，户籍居民不仅可以和非户籍居民一样享受不依赖于户籍身份的城市福利，还可以享受由户籍身份带来的诸多城市福利，因此在任何规模的城市里，户籍居民的福利曲线都要高于非户籍居民的福利曲线。并且由于大城市户籍的福利含金量高于小城市户籍的福利含金量，大城市户籍居民和非户籍居民的福利差距要大于小城市户籍居民和非户籍居民的福利差距，这表现为两条福利曲线的垂直距离差距随城市规模的增大而增大，或者户籍居民福利曲线的斜率高于非户籍居民福利曲线的斜率。

如果不同规模城市发展水平的失衡足够大，或者两条福利曲线的斜率足够大，则会出现大城市非户籍居民所享受到的城市福利水平高于小城市户籍居民所享受到的福利水平的情形。如图1，B点所对应的大城市的非户籍居民的福利水平会高于所有城市规模小于A点的小城市户籍居民的福利水平。因此，这些小城市户籍居民有向大城市迁移的倾向，同时农村地区的居民在选择迁移目标城市时，也更倾向于选择大城市。因为即使在大城市无法获得城市户籍，他们能享受到的城市福利水平也要高于在小城市获得城市户籍所享受到的福利水平。根据前面的分析，我国不同规模城市的经济社会发展水平相差很大，城市居民所享受的福利水平有很大差距，在追求更高的城市福利的动力驱使下，大量小城市和农村地区的居民不断向大城市迁移。即使大城市严格地控制户籍门槛，仍然有大量的中小城市和农村地区的居民源源不断地向大城市涌人。

在这种机制下，我国的人口迁移具有明显的向大城市集中的特征。从表3可以看出，在“第五次人口普查”到“第六次人口普查”之间，我国不同规模的城市都有快速发展，但发展速度表现出很大差异，城市体系极不均衡，城市规模呈现“过大化”与“过小化”并存的格局。

一个国家在经济发展初期，人口和社会资源向最大的城市集中是有利于经济发展的。因为集中可以产生集聚经济效益，有利于信息溢出和分享，并且可以充分利用基础设施。但随着经济的不断发展，城市集中所带来的拥挤效应将会超过集聚经济效益，此时分散化更有利于经济的发展。一般而言，从集中到分散的拐点应该在城市人口达到200万人左右之时。[17l[18]有学者针对中国进行测算，得出结论，认为中国的最优城市规模应该在100万到400万人口之间，未达到和超过这一区间都将陷入低效率。

从人口规模看，我国656个城市中(包括县级市但不包括县)，在2010年市辖区常住人口在400万人以上的特大城市有18个，100万人~ 400万人的大城市有176个，50万人~ 100万人的中等城市有275个，50万人以下的小城市有187个。①其中，在100万人~ 400万人这一经济效益最优区间的城市数量明显不足，而多于和少于这一区间的城市很多，城市规模两极分化严重。根据城市经济学理论，我国的特大城市应该出现人口外迁的分散化趋势，并且超过最优规模的城市应该面临经济的低效率。然而，我国的特大城市并未有丝毫分散化的趋势，城市规模仍然在不断扩大，并且城市经济也并未陷入低效率，直辖市、省会和计划单列城市的各项经济和社会发展指标仍然在全国城市中领先。对此，亨德森(Henderson)认为，发展中国家的政府具有阻碍城市分散化的动机，岗为生产和人口在最大的城市集中有利于寻租行为，因此政府会通过一定的政策降低城市规模扩大的负效应，使城市继续享受集聚经济效益。蔡防和都阳把中国的城市划分为通过行政力量以再分配的方式获取资源和通过市场力量以自我融资方式获得资源两种类型，根据他们的划分，北京、上海等特大城市都是属于依靠再分配获取资源的城市，而中小城市则只能依靠自我融资的方式实现城市发展。作为一个处在体制转轨过程中的发展中国家，中国的资源配置方式，仍具有比较明显的计划和行政干预特征，行政级别较高的大城市获得社会资源的能力远强于行政级别较低的中小城市，因而大城市也就更能吸引人口迁入。