城镇化的双重失衡与户籍制度改革（3）

三、户籍制度改革：误区和有效途径

(一)单纯剥离户籍福利含义的改革误区

在城镇化的双重失衡模式下，城乡人口具有很强的向大城市迁移的倾向，在这样的背景下，通过单纯地剥离户籍的福利含义，试图直接消除城市内部户籍居民与非户籍居民福利差异的户籍制度改革必然难以奏效。

大量的城市外来人口改变了城市生活。由于城市中的一些公共物品，如道路、交通工具、公同、停车场等公共品被大量过度占用，被迫采取限行、限购、提高收费等手段加以控制，如通过给公共品设置一定程度的排他性保持其正常运转;一些准公共品，如教育、医疗等也因过度拥挤而表现出较强的使用竞争性;一些公共资源也因过度使用而面临枯竭或质量恶化，如空气、水质等。这些公共物品、准公共品和公共资源在使用上的变化必然会影响到城市原住居民的福利，并转变为政治上的压力施加于城市政府，例如通过人大投票选举、在网络媒体上“抱怨”等方式，向城市政府表达不满，寻求政策的保护。

面对来自于城市原住居民的压力，政府只能将这种问题的出现归咎于城市福利的非户籍性获取，城市政府不得不制定出新的歧视性政策，使城市户籍居民重新具备排他地使用一些公共物品和优先使用非公共品的权利，如购房、购车等，扩大户籍福利的覆盖范围，从而使户籍居民和非户籍居民在分享城市福利方面的差距重新拉开。同时，城市政府将进一步提高户籍准入门槛，为在城市落户设置学历、技术、就业和住房等指标，使大量的农民工距离获得城市户籍越发遥远。在实际操作过程中，率先获得大城市户籍的将会是来自于中小城市的城市居民，而非农民工，户籍改革政策的受益者并非政策目标指向的受益对象，这导致改革政策失效。

(二)户籍制度改革的有效途径

由此可见，剥离大城市户籍福利含义、降低户籍含金量的单一政策在不同城市发展水平严重失衡的情况下是难以取得理想效果的。剥离户籍福利含义的改革方向并没有错，但关键在于城市之间过大的经济社会发展水平差距对人口迁移有着巨大影响，进而影响到户籍改革政策效果的发挥。因此，在进行剥离户籍福利含义的改革之前，应首先致力于缩小不同规模城市经济社会发展水平的差距，改变资源向行政级别较高的大城市过度配置的模式，加快中小城市的发展，引导人口多元化流向，走一条城镇化的均衡发展道路。

对于发展中小城市，建立科学的城市体系，实现城镇化的均衡发展，一些发达国家的发展经验值得借鉴。法国政府在20世纪50年代为了发展地方的中小城市，缓解巴黎等大城市人口过度集中的压力，出台了《全国领土整治规划》，提出“要阻挡住把全国一切有生力量带往大城市的潮流，在所有那些资源尚未充分利用以及纵然有雄厚潜力而趋于荒芜的地区重新开发生命的源泉。”为了实现这个目标，法国政府从制度、人力、财力上采取了一系列的政策措施：加强了一批除巴黎以外的外省大城市的建设，使之在抵制巴黎地区强大的吸引力时起到平衡作用;鼓励工业分散布局，优先发展落后地区;明令禁止在巴黎、里昂、马赛三大地区以及东部、北部的工业区内新建和扩建工厂;鼓励巴黎的银行、保险公司等金融机构向全国各省和新发展的工业区增设分支机构;奖励学校、科研机构、剧团等文化机构从大城市迁往落后地区。

德国的城市化进程中，人口流动方式和流向呈分散型，劳动力转移没有出现过度集中到大城市的局面。德国的大中小城市共580多个，其中超过百万人口的大城市只有4座，而人口在2万人~20万人左右的城市却占60%左右，这对促进区域经济相对均衡发展，防止福利差距有重要作用。完备的公共基础设施，带来了不同规模城市同质的生活水平。德国基本法强调要为全体公平提供等值的生活条件，政府投资的路、水、电、气和排污等公共设施覆盖全国各地。德国的城市交通发达，国家修建的大中城市间电气化铁路、高速公路和城市公交系统便捷畅通。同时，注重城乡交通连接和对小城镇、乡村道路等的投入，形成了四通八达的交通网。基础设施的改善，促进了小城镇产业集群的发展，形成与城市大企业配套协作的产业链，吸纳了大量人口向小城镇转移。”

美国城市化最显著的特点是都市区化。在大都市区内的中心城市发挥着区域增长极的作用，带动着周边超越行政区划的城市群落发展。随着发达交通网络的建立，中心城市的居民开始大规模地向郊区和都市区内的小城镇转移。紧随人口分散化的趋势，大型购物中心等生活设施也开始从中心城市向外扩散，进而各类制造业和服务业企业也离开中心大城市，到郊区和小城镇设厂，强化了分散化的趋势。此外，美国作为民主化和权力分散化的典范，不同城市和区域经济社会发展水平表现出明显的均等化特征。民主政治一方面能够约束政府的资源配置行为，避免人口和资源过多地集中于大城市，弱化空间的非均衡程度;另一方面能提高中小城市的政治地位，进而提高它们经济资源的获取能力。因此，美国各州行政首府所在的城市一般都没有成为中心大城市。城市的规模虽有差别，但不同规模城市的经济社会发展水平相当，各有特色，各地区人均收入等衡量发展水平的指标差距很小，有效避免了人口迁移和分布向大城市过度集中的现象。”

发达国家城市化发展模式对我国具有重要的借鉴意义。发达国家的经验表明，要避免人口向大城市过度集中，关键是要大力发展中小城市，提升中小城市居民的福利水平。而只有化解了人口向大城市过度集中的趋势，才能有效推行剥离户籍福利含义的改革措施。为此，政府应建立人才、资源、重点项目分散化的激励机制，使中小城市获得发展的机会;通过国家层面的发展规划和财政支持，快速提高中小城市的基础设施水平，使其有能力承接大城市的产业转移;通过建立高速便捷区域交通网络，构建中小城市和大城市的产品要素双向流动机制，形成都市经济圈，利用大城市的辐射作用有效带动中小城市发展，引导人口合理流动，形成科学的城市体系。构建均衡化的城镇化模式，还有赖于对基于城市行政级别的集权化的城市管理体制的改革，通过一定的制度设计，避免行政级别高的大城市过度占有各类优质社会资源，挤占中小城市的发展空间。

均衡型城镇化模式并不意味着所有城市的规模大小相同，而是根据城市自身条件和发展需要，应大则大，应小则小，秉承城市规模接近规模增大的边际收益与边际成本相等位置的原则。在我国的城市规模体系中，大城市规模过大，在城镇化进程中承担了过重的人口迁移压力，城市陷入规模不经济的区间。通过引导人口向中小城市流动，让中小城市更多地分担吸纳人口迁移的任务，从而再造出部分人口在100万人~ 400万人的理论上最优规模的城市，可以强化城市规模体系中的“中坚力量”。

通过均衡化城市发展的政策措施，中小城市得到快速发展，不同规模城市之间的经济社会发展水平失衡将明显改善，生活在不同规模城市中的居民福利水平差异也将相应降低。如图3所示，中小城市的经济社会发展水平的提升意味着规模较小的城市居民的福利水平上升，无论是户籍居民还是非户籍居民所得到的城市福利都会增加，在图中表现为户籍居民和非户籍居民的两条福利曲线将由陡峭变得平缓。在此时，大城市政府推动剥离户籍含金量的改革(两条福利曲线靠右侧位置的距离缩小)，将不会造成大城市非户籍居民的福利水平高于小城市户籍居民福利水平的局面，因此也就不会出现人口向大城市大量涌人的情况，从而剥离户籍福利含义的改革措施不会对城市原有的运转模式和城市原住居民的生活方式造成很大的影响，城市政府的改革措施也能得到大多数人的拥护，改革的目标——城市福利的“普惠”得以实现，城市内部不同户籍身份居民的福利失衡也就能够得到解决。