西方国家是如何 “把权力关进制度的笼子里”的

在中共十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记指出，要“把权力关进制度的笼子里”，最大限度减少体制缺陷和制度漏洞，并由此形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。从国际视野来看，20世纪尤其是冷战结束以来，西方各国政治家大都意识到腐败的危害性，开始在制度、道德等层面约束政党特别是执政党运用公权，取得一定效果，但并没有根本解决多党制条件下的腐败问题，腐败这一顽症至今仍在绝大多数西方国家不同程度地存在。研究西方国家制度反腐的经验教训，对于我们建设有中国特色的反腐倡廉制度体系具有一定的启示和借鉴意义。

一、“把权力关进制度的笼子里”的必要性

为什么要“把权力关进制度的笼子里”？简单说，权力是一种政治上的强制力，是职责范围内的影响力和支配力。对权力而言，没有监督的制约和没有制约的监督都是危险的。这是因为，就权力的属性来说，客观上具有较强的渗透性和扩张性，如果不为它设定法律上的边界，它随时都可能利用其控制的资源和暴力，不适当地膨胀起来，从而超越或凌驾于社会成员之上。马克思指出，公共权力（国家）是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量”。也就是说，公共权力是从社会中产生，为了确保社会公平、调节冲突和维护正义而设置的。但这一权力又随时可能侵害社会公众的利益，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。

西方一些学者认为，在监督公共权力的方式上，面临着依靠制度监督和道德自律两种选项。这两种监督策略．建立在不同的人性判断基础之上。注重道德说教和自我约束的策略，往往是建立在人性善的基础之上。古希腊思想家苏格拉底就非常注重执政者的道德自律，提出“守法精神比法律本身重要得多”。若没有守法精神一以贯之地支配人的行为，指望通过不停制定和修改法律来解决社会弊端，这就如同神话故事中砍“九头蛇”的脑袋——斩去一个又会生出两个来。

然而，人性善的假设在很多情况下是一种“一厢情愿”。事实证明，公共权力对于人性具有极大的诱惑性和腐蚀性，甚至可以将好人变成坏人，将坏人变得更坏。在一些西方学者看来，权力意味着支配和被支配，它的本质属性是对平等的破坏和对自由的剥夺。因此，权力经常构成对公民权利潜在的威胁，它天生就是一种“恶”。托马斯·潘恩说，政府即便在它最好的时候，也不过是一种必要的恶。基于这一认识以及对人性的悲观，他们在对政治制度的设计和安排时，不再奢谈对人的信任，不把国家的前途和人民的利益寄托于掌权者的品德和善良的愿望上，从而排除了赋予任何人和集团以无限的权力的可能性，给强势的权力划定壁垒分明的“行为边界”，用宪法的锁链和樊笼来约束权力。事实证明，也只有让权力带着镣铐跳舞，在合理的框架内运行，权力的“恶”才能不违背人们让渡部分权利的初衷，才不会伤及人类自身。人类千万年的历史，最大的文明成果不是令人炫目的科技，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有把他们关起来才不会害人。

对于权力的驯服，是中外历史重要的社会政治课题。马克思主义政党也高度重视制度建设，通过制度反腐。列宁曾经说过：“把希望寄托于人的优秀精神品质上，这在政治上是不严肃的”。邓小平指出，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”，因为“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面，必须引起全党的高度重视”。因此，要防止公共权力被滥用，就必须以权力约束权力，而不是只以道德感化或道德说教来制约权力。“最佳情形”和“道德圣贤”的假设是不能作为制度设计基础的。只有进行反腐败的体制机制建设，通过制度反腐，才能达到事半功倍的效果。